Rozmowa ze STANISŁAWEM TROCIUKIEM , zastępcą rzecznika praw obywatelskich
Z raportu Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w ubiegłym roku Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł tylko jedną skargę kasacyjną dotyczącą sprawy podatkowej. Jakie są powody tak małej aktywności rzecznika przed NSA?
- Przyczyny są bardzo prozaiczne. W praktyce bardzo często dostajemy skargę od obywatela na granicy terminu albo już po jego przekroczeniu. W konsekwencji z przyczyn formalnoprawnych nie można już uczestniczyć w danym postępowaniu.
Jak wygląda procedura przystąpienia rzecznika do postępowania?
- Z punktu widzenia rzecznika istotne jest to, czy mamy do czynienia z naruszeniem praw i wolności obywatelskich i czy sprawa ma w pewnym sensie charakter precedensowy. Należy przy tym pamiętać, że ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich jest tak skonstruowana, że generalnie obowiązuje zasada subsydiarności: rzecznik wkracza tam, gdzie obywatel nie ma w ogóle możliwości podejmowania działań prawnych albo są one utrudnione. Ustawa upoważnia rzecznika np. do tego, by poprzestał na wskazaniu skarżącemu przysługujących mu z mocy prawa środków działania. Nie jest to instytucja paternalistyczna, której zadaniem jest świadczenie zastępstwa procesowego na rzecz obywateli.
Podatnicy traktują rzecznika jak publicznego adwokata. Tymczasem jego rola polega na pomocy, ale zdaje się, że nieco inaczej rozumianej?
- Zdarzają się sytuacje, gdzie możliwość samodzielnego działania obywatela jest mocno utrudniona. W takich sytuacjach powinien wkraczać RPO. Zadaniem rzecznika jest walka o pewne precedensowe rozstrzygnięcia, które mają wymiar indywidualny, ale również wykraczają poza ramy jednostkowej sprawy, służąc w ten sposób dużej grupie obywateli. Dotyczy to zazwyczaj sytuacji, gdy podatnik nie może skorzystać ze zwykłych, przysługujących każdemu środków działania.
Natomiast trudno jest traktować rzecznika jako publicznego adwokata, a więc tego, który pełni funkcję zastępcy procesowego strony. Gdybyśmy taką rolę zaczęli pełnić, doprowadziłoby to do całkowitego paraliżu tej instytucji.
W jakich sprawach zwracają się do rzecznika podatnicy? Co jest najczęściej impulsem, który powoduje, że w danej sprawie rzecznik postanawia wystąpić?
- Obywatele nie tylko kierują skargi dotyczące poszczególnych rozstrzygnięć wydanych w ich sprawach, ale również zwracają się do rzecznika, kwestionując czy to przepisy rozporządzenia, czy przepisy ustaw. A zatem kanwą do działań, które podejmuje rzecznik, są skargi, które do nas wpływają, dotyczące zarówno spraw indywidualnych, jak i generalnych.
Albo doniesienia prasowe?
- Nie ukrywamy, że często podstawą do podejmowanych działań są materiały prasowe czy też doniesienia innych mediów. Bardzo często interwencja w indywidualnej sprawie mogłaby załatwić tylko tę indywidualną sprawę, natomiast działania o charakterze generalnym mogą ten skutek zwielokrotnić. Jeśli się da generalnie rozwiązać jakiś problem, wówczas beneficjentami tego rozwiązania będzie nie tylko jednostka, która zwróciła się do rzecznika, ale także tysiące podatników znajdujących się w analogicznej sytuacji.
Jak układa się współpraca rzecznika z ministrem finansów?
- Na płaszczyźnie formalnej taka współpraca oczywiście jest, natomiast inną rzeczą jest to, czy odpowiedzi, które otrzymuje rzecznik, są zadowalające w sensie merytorycznym, czy wystarczający jest sam fakt udzielenia odpowiedzi. Często minister finansów, którego optyka jest zupełnie inna niż optyka rzecznika, nie podziela wniosków czy postulatów rzecznika. Minister finansów nie zawsze zgadza się z zarzutami zawartymi w wystąpieniach rzecznika. Trudno jednak nie zauważyć, że często minister przedstawia przekonujące argumenty świadczące o tym, że rzecznik czy też skarżący, którzy zwracali się do rzecznika, a ten podjął sprawę do wyjaśnienia, nie mają racji.
A jeśli rzecznik praw obywatelskich nie zgadza się z argumentami przedstawianymi przez ministra finansów?
- Jeśli nie jesteśmy przekonani o racjach prezentowanych przez resort finansów, wówczas podejmowanie kolejnych kroków zależy od tego, czy rzecznik dysponuje określonymi środkami do dalszego działania czy też nie. Z zasady rzecznik przedstawia swoje rekomendacje i pogląd na sprawę, natomiast nie ma środków twardego oddziaływania na konkretne organy. A zatem, jeśli rekomendacja rzecznika nie zostaje uwzględniona, to postępowanie się kończy. I tak jest w sprawach, w których nie możemy skorzystać z innego typu środków działania, a więc nie ma np. rozstrzygnięcia, które można by było zaskarżyć.
Czasami polemizujemy z odpowiedzią ministra finansów, natomiast jest to zazwyczaj przedstawianie kolejnych argumentów obu stron. Są też takie sprawy, w których jeśli stawiamy zarzut hierarchicznej niezgodności przepisów prawa, a więc rozporządzenia z ustawą lub ustawy z konstytucją, to - jeśli nie podzielamy poglądów ministra - mamy możliwość poddania takiego sporu pod rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego.
Zresztą, warto tutaj zauważyć, że większość wniosków, które trafiły do Trybunału Konstytucyjnego, była najpierw poprzedzona korespondencją prowadzoną z odpowiednim ministrem, w tym również ministrem finansów.
Jak ocenia pan funkcjonowanie prawa podatkowego w świetle spraw, z którymi zgłaszają się podatnicy?
- Trudno oczekiwać od rzecznika, że będzie mówił o zaletach systemu podatkowego, skoro w istocie cały czas pracuje, opierając swoje doświadczenie na patologii tego systemu. Naszym zdaniem - na co zresztą od wielu lat nieustannie zwracamy uwagę - obowiązujące prawo podatkowe jest zbyt skomplikowane i niestabilne. Podatnicy gubią się w mnogości zmian, nie mogą być pewni słuszności podejmowanych przez siebie rozwiązań, nie są w stanie zaplanować swojej podatkowej przyszłości, ponieważ regulacje w tym zakresie wciąż się zmieniają. Przy czym odnosi się wrażenie, że apele i postulaty rzecznika o zmianę tego stanu rzeczy i przede wszystkim uproszczenie systemu podatkowego nie przynoszą większego skutku. Bo czym innym jest przyznanie, że takie rozwiązania są konieczne, a czym innym - faktyczne ich wprowadzanie.
STANISŁAW TROCIUK
zastępca rpo. W Biurze RPO pracuje od 1989 roku. Autor publikacji z zakresu prawa administracyjnego i mieszkaniowego
KTO MOŻE WNIOSKOWAĆ O POMOC
Podjęcie czynności przez rzecznika następuje:
- na wniosek obywateli lub ich organizacji,
- na wniosek organów samorządów,
- na wniosek Rzecznika Praw Dziecka,
- z własnej inicjatywy.
Wniosek kierowany do rzecznika jest wolny od opłat, nie wymaga zachowania szczególnej formy. Powinien jednak zawierać imię i nazwisko, adres, pod który należy kierować korespondencję, dokładne wskazanie, czego dotyczy sprawa, oraz podanie argumentów wskazujących na naruszenie wolności lub prawa oraz niezbędne dokumenty (kopie lub odpisy), które skarżący posiada.
SPRAWY, W JAKICH INTERWENIOWAŁ RZECZNIK
Rzecznik Praw Obywatelskich:
- zakwestionował konstytucyjność rozwiązania przewidzianego w ustawie o opłacie skarbowej dotyczącego wycofania znaków opłaty skarbowej
- zwrócił uwagę, że niekorzystne regulacje w VAT doprowadziły do zaprzestania świadczenia usług prawnych dla ubogich oraz uchylania się przez profesjonalistów od ujawniania wykonywania tych czynności w ewidencji podatkowej,
- przystąpił do skargi konstytucyjnej podatnika, który wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego, kwestionując przepis Ordynacji podatkowej (sygn. akt SK 63/06).
UPRAWNIENIA PRZYSŁUGUJĄCE RZECZNIKOWI
Rzecznik po zapoznaniu się z każdym skierowanym do niego wnioskiem może:
- podjąć sprawę,
- poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania,
- przekazać sprawę według właściwości,
- nie podjąć sprawy
zawiadamiając o tym wnioskodawcę i osobę, której sprawa dotyczy.
Podejmując sprawę rzecznik może m.in. zwrócić się o zbadanie sprawy do właściwych organów, a zwłaszcza organów nadzoru, prokuratury, kontroli państwowej. Może też zwrócić się m.in. do ministra finansów.
Edyta Wereszczyńska