W Polsce coraz częściej zwraca się uwagę na sytuację, w której mieszkania lub domy pozostają dłuższy czas puste, niezamieszkałe, niesprzedane albo niewynajmowane. W warunkach mocno napiętego rynku mieszkaniowego budzi to poważne pytania o gospodarowanie zasobem mieszkań i o sprawiedliwość obciążeń podatkowych. Właściciele, którzy kupują lokale jako inwestycję, nie wprowadzają ich na rynek najmu ani nie przeznaczają do zamieszkania, lecz trzymają je w nadziei na wzrost wartości. Samorządy coraz częściej zastanawiają się, czy nie powinno się wprowadzić narzędzi fiskalnych, które skłoniłyby właścicieli do aktywnego wykorzystania nieruchomości albo poniesienia wyższego podatku.
- Czym jest podatek od pustostanów?
- Rola samorządów i obowiązki właścicieli
- Uchwała NSA i znaczenie celu właściciela
- Kiedy podatek jest dopuszczalny?
Czym jest podatek od pustostanów?
Przy tym temacie często pojawia się pojęcie „podatku od pustostanów”, choć formalnie w polskim systemie prawnym nie istnieje jeszcze przepis noszący dokładnie taką nazwę. Zamiast tego obowiązuje ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, w której stawki podatku od nieruchomości zależą od przeznaczenia budynku lub jego części. Inaczej opodatkowany jest budynek mieszkalny używany zgodnie z przeznaczeniem, inaczej ten zajęty na działalność gospodarczą. Gdy lokal mieszkalny służy faktycznie celom mieszkaniowym, obowiązuje stawka niższa. Jeśli jednak zostanie uznany za element działalności gospodarczej lub trudno wskazać, że rzeczywiście jest zamieszkiwany - stawka może być znacznie wyższa.
Właśnie z tej możliwości wywodzą się działania niektórych urzędów miejskich, które analizują, czy lokal będący pustostanem może zostać zakwalifikowany jako nieruchomość związana z działalnością gospodarczą, a tym samym obciążony wyższą stawką podatkową. Orzecznictwo sądów administracyjnych, a w szczególności uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z października 2024 roku wskazuje, że lokal mieszkalny nabyty lub wybudowany przez przedsiębiorcę, który pozostaje długo nieużytkowany bądź spełnia funkcję inwestycyjną, może zostać uznany za część działalności gospodarczej i podlegać wyższej stawce podatku.
Rola samorządów i obowiązki właścicieli
Z jednej strony oznacza to, że samorządy zyskały realne narzędzie, z drugiej jednak - że legalność takich działań zależy od stanu faktycznego, jakości uchwał gminnych oraz rzetelności postępowania podatkowego. Kluczowe staje się więc pytanie - co właściwie znaczy „pustostan” i jak gmina może ustalić, że lokal nie służy zamieszkaniu, lecz jest utrzymywany jako bierna lokata?
W polskim prawie brak jest jednolitej definicji pustostanu, co zwiększa ryzyko sporów. W praktyce samorząd musi wykazać, że lokal nie realizuje funkcji mieszkaniowej - nie jest wynajmowany, nie jest zamieszkały przez określony czas, a właściciel nie podjął kroków zmierzających do jego zagospodarowania. Jeżeli gmina zdecyduje się na zastosowanie wyższej stawki podatku wobec takiego lokalu musi pamiętając, iż obowiązuje zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika.
Uchwała NSA i znaczenie celu właściciela
Podstawą interpretacji, z której korzystają obecnie niektóre samorządy, jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z października 2024 r. (sygn. III FPS 2/24). Sąd wskazał w niej, że o kwalifikacji podatkowej decyduje faktyczny sposób użytkowania lokalu, a nie sam status właściciela czy forma prowadzonej działalności. Budynek może zostać uznany za „zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej” tylko wtedy, gdy nie jest realizowany cel mieszkaniowy, a utrzymywanie pustostanu stanowi element strategii gospodarczej przedsiębiorcy – na przykład wtedy, gdy lokale są celowo przetrzymywane jako długoterminowa lokata kapitału w oczekiwaniu na wzrost cen.
W praktyce jednak sytuacja deweloperów znacząco różni się od strategii funduszy inwestycyjnych czy prywatnych inwestorów skupujących mieszkania w celach spekulacyjnych. W przypadku firm deweloperskich niesprzedane lokale zwykle pozostają w ofercie sprzedaży i są efektem cyklu inwestycyjnego, a nie świadomej decyzji o zamrożeniu kapitału. Trudno więc mówić, że stanowią one „element strategii gospodarczej” w rozumieniu uchwały NSA. Tym samym stosowanie wobec takich przypadków najwyższej stawki podatku wydaje się nadinterpretacją intencji sądu i może prowadzić do nieuzasadnionego obciążenia podmiotów, które faktycznie realizują cele mieszkaniowe.
Dla właścicieli nieruchomości oznacza to konieczność monitorowania stanu użytkowania lokalu. Jeśli mieszkanie stoi puste, nie jest wynajmowane ani sprzedawane, a właściciel nie podejmuje aktywnych działań, musi liczyć się z ryzykiem decyzji o wyższej stawce podatku. Warto w takiej sytuacji posiadać dokumentację - umowy najmu, oferty sprzedaży, potwierdzenia działań marketingowych - by wykazać, że lokal nie został celowo pozostawiony pusty.
Z perspektywy samorządów to narzędzie może wydawać się atrakcyjne - zwiększenie dostępności mieszkań, skłonienie właścicieli do wynajmu, a w konsekwencji - stabilizacja cen. Jednak wprowadzenie takiego mechanizmu wymaga bardzo precyzyjnych regulacji. Gmina powinna jasno w uchwale określić, co uznaje za trwałe nieużytkowanie, jak długi okres braku zamieszkania uprawnia do wyższej stawki, jakie wyjątki obowiązują (np. remont, oczekiwanie na najem, zły stan techniczny), a także zapewnić przejrzystość procedur. Następnie decyzja powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie dla konkretnego przypadku.
Choć podobne rozwiązania funkcjonują w Kanadzie, Irlandii czy Hiszpanii i rzeczywiście zwiększyły tam podaż mieszkań na rynku, w Polsce efektywność takich przepisów może być ograniczona z powodu braku dokładnych danych o skali pustostanów i dużej różnorodności sytuacji właścicieli. Szacunki mówią, że w Polsce może być nawet 1,8 miliona niezamieszkałych mieszkań i domów, co stanowi około 11 proc. zasobów mieszkaniowych. Nie wszystkie z nich nadają się jednak do szybkiego wynajmu lub sprzedaży - część to lokale wymagające gruntownego remontu lub nieruchomości, które pozostają w sporach spadkowych.
Kiedy podatek jest dopuszczalny?
W świetle tych okoliczności można powiedzieć, że legalność opodatkowania pustostanów jest możliwa - ale nie oczywista. Zależy od konkretów - od treści uchwały rady gminy, od tego, czy lokal faktycznie był użytkowany, czy właściciel podejmował działania oraz od tego, czy postępowanie podatkowe zostało przeprowadzone w sposób zgodny z zasadami prawa. Jeżeli decyzja o wyższej stawce podatku zostanie wydana bez solidnych podstaw, właściciel ma pełne prawo odwołać się do sądu administracyjnego.
Każdy przypadek powinien być rozpatrywany indywidualnie, a choć historia i doświadczenia innych państw pokazują, że podatek od pustostanów może być skuteczny, to jego wprowadzenie w Polsce wymaga rozwagi, precyzji i dialogu społecznego. W przeciwnym razie zamiast narzędzia wspierającego politykę mieszkaniową, stanie się on źródłem sporów i poczucia niesprawiedliwości.
W praktyce więc, jeśli jest się właścicielem mieszkania, które stoi puste, warto zadbać o dokumentację, która potwierdzi, że podejmowane są działania mające na celu jego zagospodarowanie - nawet jeśli lokal tymczasowo nie jest zamieszkany. Z kolei samorządy, które rozważają wprowadzenie lub stosowanie wyższych stawek, powinny robić to z pełną świadomością, że choć społecznie takie rozwiązania mogą wydawać się słuszne, muszą być zgodne z literą prawa, rzetelnie uzasadnione i proporcjonalne.
Podatek od pustostanów pokazuje, jak trudne bywa zderzenie wolności gospodarczej z potrzebą odpowiedzialności społecznej. I choć na pierwszy rzut oka może wydawać się, że chodzi tylko o pieniądze, w rzeczywistości to debata o tym, komu naprawdę służy rynek mieszkaniowy - czy wyłącznie inwestorom, czy przede wszystkim ludziom, którzy potrzebują miejsca do życia.
Łukasz Chacia - adwokat i wspólnik w Kancelarii Karaś Chacia i Wspólnicy. Specjalizuje się w prowadzeniu sporów gospodarczych. Od pięciu lat reprezentuje przedsiębiorców w postępowaniach dotyczących Tarczy Finansowej PFR, prowadząc ponad 170 takich spraw.