Obowiązek implementacji dyrektyw wynika z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (zwanego dalej Traktatem wspólnotowym), który stanowi, że: Dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Dla Polski istotne są w tej materii postanowienia Traktatu o przystąpieniu Polski (i innych państw) do Unii Europejskiej. Szczególne znaczenie ma art. 2 aktu akcesyjnego, będącego częścią tego Traktatu akcesyjnego, który nakłada na Polskę obowiązek przestrzegania postanowień traktatów i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot po przystąpieniu do Unii Europejskiej.
Konieczność implementacji dyrektyw
Proces implementacyjny jest konieczny, gdyż dyrektywa wspólnotowa, jako szczególny akt normatywny funkcjonujący we wspólnotowym porządku prawnym, powinna mieć zasadniczo odzwierciedlenie w normach prawa krajowego, i to krajowe normy implementacyjne powinny być podstawą prawną do rozstrzygania ewentualnych sporów między jednostkami czy jednostką a państwem członkowskim. Dlatego też bardzo istotne jest przeprowadzenie takiego procesu implementacyjnego, który zaowocuje pełnym i zarazem terminowym osiągnięciem rezultatu wyznaczonego w dyrektywie.
Co jednak dokładnie oznacza stwierdzenie, że dyrektywa jest aktem prawnym wiążącym w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając jednocześnie państwom członkowskim swobodę implementacyjną? Jak daleko sięga taka swoboda? Czy jest ona czasowo ograniczona? Czy państwo musi spełniać określone wymogi formalne i materialne, aby wywiązać się prawidłowo z nałożonego Traktatem wspólnotowym obowiązku implementacyjnego?
Złożoność obowiązku osiągnięcia wymaganego rezultatu pozwala na wyróżnienie dwóch zasadniczych faz, w zależności od tego, czy działania organów państwa członkowskiego następują przed upływem czy po upływie terminu wyznaczonego w dyrektywie. I tak można rozróżnić:
1) fazę implementacyjną, w ramach której dokonuje się transpozycja norm dyrektyw przez akty prawa krajowego powszechnie wiążące oraz przez czynności uzupełniające, takie jak wydawanie aktów wewnętrznie obowiązujących ewentualnych czynności nadzoru i kontroli administracyjnej;
2) fazę wykonania dyrektywy, w ramach której można wyróżnić stosowanie przez organy krajowe norm prawnych, które stanowią implementację dyrektywy oraz egzekwowanie, w razie konieczności, obowiązków wynikających z tych norm; w tym ostatnim przypadku chodzi szczególnie o sankcje w stosunku do jednostek (w szczególności przedsiębiorstw), które nie przestrzegają obowiązków wynikających z aktów implementujących dyrektywę.
Państwo członkowskie korzysta ze swobody uznaniowej w pełnej realizacji rezultatu wyznaczonego w dyrektywie, aż do momentu upływu terminu implementacyjnego. Nie oznacza to jednak, że jeśli państwo nie osiągnie go w wyznaczonym momencie, to jest zwolnione z jego osiągnięcia w przyszłości. Jego realizacja powinna być zagwarantowana przez organy państwowe podczas trwania całej fazy wykonania dyrektywy, aż do ewentualnej zmiany jej norm przez inną dyrektywę.
Dokonanie rozróżnienia na fazę implementacyjną i fazę wykonania dyrektywy jest istotne w kontekście praw jednostek, które mogą być dochodzone przed sądami krajowymi. Przed upływem terminu do implementacji obowiązki pełnego „zintegrowania” dyrektywy z prawem krajowym spoczywają w głównej mierze na organach tworzących prawo, z wyjątkiem kontroli przez organy sądowe, czy działania poszczególnych organów nie udaremniają lub mogą poważnie zagrozić terminowemu osiągnięciu wyznaczonego rezultatu (orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) w sprawie C-129/96 Inter-Environnement Wallonie). Po upływie terminu implementacyjnego zadanie realizacji dyrektywy przenosi się w głównej mierze na organy stosujące prawo, których zadaniem jest realizacja praw i obowiązków jednostek w indywidualnych postępowaniach.
Należy zauważyć, że państwo członkowskie korzysta ze swobody uznaniowej w pełnej realizacji rezultatu wyznaczonego w dyrektywie, aż do momentu upływu terminu implementacyjnego. Nie oznacza to jednak, że jeśli państwo nie osiągnie go w wyznaczonym momencie, to jest zwolnione z jego osiągnięcia w przyszłości. Rozgraniczenie momentu, w którym obowiązujące normy dyrektyw mogą być stosowane bez „pomocy” norm prawa krajowego, a co za tym idzie, istnieje możliwość powoływania się przed organami krajowymi na ich bezpośrednią skuteczność, jest bardzo ważne i służy właściwemu oznaczeniu prawa, które może być stosowane w danym momencie. Moment upływu terminu wyznaczonego do implementacji wyznacza granicę, od której normy dyrektywy są adresowane już nie tylko do państwa członkowskiego, ale mają skutek erga omnes w danym porządku prawnym. Zasadniczo ta zmiana adresata dokonuje się przez implementujące dyrektywę normy krajowe. Jeśli jednak najpóźniej z momentem upływu terminu wyznaczonego do implementacji normy krajowe nie przejmują tej funkcji lub przejmują ją w sposób niepełny, wtedy bezpośrednio normy dyrektywy stają się w pełni stosowalne („operatywne”) i mają skutek erga omnes.
W przypadku prawidłowej i efektywnej implementacji normy dyrektywy nadal obowiązują, ale stosuje się jednak, co do zasady, krajowe normy implementujące dyrektywę, gdyż to właśnie te normy powinny zapewnić osiągnięcie rezultatu założonego przez dyrektywę i to one powinny być stosowane jako „normy dyrektywy”. Trybunał jest zdania, że jeśli dyrektywa jest właściwie implementowana, wówczas jej treść rozciąga się na jednostki poprzez środki implementacyjne przyjęte przez odnośne państwa członkowskie.
Bezpośrednie stosowanie norm dyrektyw
Dopiero w przypadku nieosiągnięcia lub niemożliwości osiągnięcia założonego rezultatu przez normy krajowe w wyznaczonym przez dyrektywę terminie można stosować normy samej dyrektywy, które w razie sprzeczności z normami implementującymi lub innymi normami krajowymi korzystają z przywileju pierwszeństwa. W takim przypadku działania organów władzy publicznej powinny opierać się bezpośrednio na normach dyrektyw. Na ile jednak te normy mogą być bezpośrednio skuteczne w odniesieniu do jednostek, zależy od ich jasności, precyzyjności i bezwarunkowości.
Jeżeli jednak państwo zakończyło proces implementacyjny przed upływem wyznaczonego terminu, wtedy nie ma przeszkód, aby krajowe normy implementacyjne i w razie konieczności bezpośrednio normy dyrektywy były podstawą prawną dla roszczeń jednostek. Jednostka nie ma jednak roszczenia wynikającego z prawa wspólnotowego do zmuszenia państwa do wywiązania się ze zobowiązań implementacyjnych. Nie może również zaskarżyć własnego państwa bezpośrednio przed ETS.
Obowiązki sądów
Jeżeli okaże się, że cel dyrektywy nie został w pełni zrealizowany przez krajowe środki implementujące w wyznaczonym terminie, w zależności od postępowania (cywilne, administracyjne, w szczególnych przypadkach karne), jednostka może domagać się takiej interpretacji prawa krajowego, aby osiągnąć rezultat wyznaczony w dyrektywie, niezastosowania normy krajowej lub/i podstawienia w jej miejsce bezpośrednio skutecznej normy dyrektywy oraz/lub domagać się odszkodowania, jeżeli nieprawidłowa implementacja przyczyniła się do szkody poniesionej przez jednostkę i spełnione są wszystkie wymogi odpowiedzialności odszkodowawczej państwa opartej na prawie wspólnotowym. Jeżeli nie wykracza to poza żądanie pozwu lub skargi, organ stosujący prawo powinien z urzędu starać się zapewnić pełną efektywność dyrektywy poprzez wykładnię prowspólnotową prawa krajowego lub bezpośrednie oparcie swojego rozstrzygnięcia na normie dyrektywy. Taki obowiązek spoczywa szczególnie na krajowych organach sądowych, od których orzeczeń nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Każda z wymienionych możliwości nie jest jednak bezwarunkowa.
Wykładnia prowspólnotowa norm krajowych nie może prowadzić do rezultatu, który byłby contra legem.
Stosowanie bezpośrednio skutecznych norm dyrektywy może prowadzić do odmowy zastosowania sprzecznej z dyrektywą normy prawa krajowego, jednak nie może prowadzić w wyniku podstawienia normy wspólnotowej w miejsce niezastosowalnej normy krajowej do nałożenia na jednostkę ciężaru lub obowiązku wypływającego bezpośrednio z dyrektywy. Jeżeli bezpośrednie oparcie rozstrzygnięcia danego organu na normie dyrektywy nakładałoby na jednostki ciężary lub obowiązki niewynikające z prawa krajowego, ale bezpośrednio z dyrektywy, wtedy byłoby to niezgodne z dotychczasowym orzecznictwem ETS. Nie oznacza to jednak, że z samej odmowy zastosowania sprzecznej z dyrektywą normy prawa krajowego nie mogą w sposób pośredni wynikać obowiązki dla jednostki. Norma krajowa, która została skonstruowana w miejsce innej, niezastosowanej („wyłączonej”) normy krajowej, może spowodować niekorzystne konsekwencje dla sytuacji prawnej jednostki. Nie będą to jednak formalnie obowiązki wynikające bezpośrednio z norm dyrektywy, ale z wykładni prawotwórczej, która musiała wypełnić „lukę” po sprzecznej z dyrektywą normie krajowej.
Odszkodowania
Przyznanie odszkodowania jednostce za szkodę poniesioną w związku z nieprawidłową implementacją dyrektywy nie jest automatyczne i jest uzależnione od poważnego naruszenia obowiązku implementacyjnego przez państwo członkowskie. Norma dyrektywy musi przyznawać prawo jednostce, która musi udowodnić związek przyczynowo-skutkowy między nieprawidłową implementacją a zaistniałą szkodą. Nie będzie to łatwe, jeśli organ stosujący prawo uczynił wszystko, aby zagwarantować osiągnięcie rezultatu wyznaczonego w dyrektywie poprzez wykładnię prowspólnotową i nadanie bezpośredniego skutku normom dyrektywy. Poza tym dozwolone jest ograniczenie terminu dochodzenia roszczeń, nawet jeśli mogłoby to utrudnić jednostce dochodzenie odszkodowania. Nie może go jednak zupełnie uniemożliwić.
Ze względu na dużą liczbę uchwalonych dyrektyw, jak i ich różnorodność nie sposób jest zaprezentować jednego właściwego sposobu wdrażania dyrektyw do prawa krajowego. Na podstawie orzecznictwa ETS można jednak pokusić się o wyróżnienie dwóch podstawowych materialnych zasad, tj. zasady efektywności i zasady zgodności środków implementacyjnych z całością prawa wspólnotowego.
Zasada efektywności a pomoc państwa
Implementując dyrektywę należy rozpocząć od zastanowienia się, czy, biorąc pod uwagę obowiązujący w danym państwie stan prawny, konieczne jest dokonanie implementacji poprzez jakąkolwiek działalność legislacyjną. Na to pytanie można odpowiedzieć znając cele dyrektywy i margines swobody, jaki pozostawia ona państwu członkowskiemu. Inaczej mówiąc, wiedząc, jaki typ harmonizacji praw państw członkowskich zamierza ona osiągnąć.
Właściwe ustalenie typu harmonizacji przez organ implementujący pozwala udzielić odpowiedzi na pytanie o zakres materialny norm dyrektywy i o granicę swobody implementacyjnej. Pozwala również stwierdzić, czy możliwe jest – i ewentualnie, pod jakimi warunkami – wprowadzanie przez państwo implementujące norm bardziej rygorystycznych niż te przewidziane przez dyrektywę.
Obecnie we wspólnotowej praktyce legislacyjnej rzadko zdarza się, że dyrektywa zawiera tylko jeden typ harmonizacji. W rzeczywistości współwystępowanie lub nakładanie się różnych metod harmonizacyjnych stało się bardzo częstą cechą wspólnotowej praktyki legislacyjnej. Jak zatem poznać, że mamy do czynienia z konkretnym typem harmonizacji?
Odpowiedź na to pytanie nie jest prosta, jednak można pokusić się o następujące uogólnienia. Po pierwsze, należy zwracać szczególną uwagę na preambułę dyrektywy, gdyż pełni bardzo istotną rolę w analizie postanowień dyrektywy, co potwierdza orzecznictwo ETS. Po drugie, należy mieć na uwadze podstawę prawną i rok wydania dyrektywy. W przypadku dyrektyw uchwalonych przed rokiem 1985 można z dużą dozą prawdopodobieństwa stwierdzić, że implementowane dyrektywy mogą harmonizować zupełnie lub opcjonalnie, a nie minimalnie. Dyrektywy uchwalone po roku 1985 raczej nie będą przewidywały harmonizacji zupełnej, choć i tu mogą się pojawić wyjątki. Możliwe jest natrafienie na poszczególne postanowienia dyrektyw, które nie będą pozostawiały państwu członkowskiemu żadnej swobody implementacyjnej. Poza tym dyrektywy oparte na tych artykułach Traktatu, które zawierają wyrażenia „bardziej rygorystyczne” lub „mogące iść dalej”, najprawdopodobniej będą mogły być zaklasyfikowane do tych, które harmonizują „minimalnie”.
I tu wkraczamy w sferę możliwego powiązania pomocy państwa z implementacją dyrektyw. Niezależnie od tego, że środki implementacyjne powinny być efektywne, tj. jasne, klarowne, precyzjne, kompletne, o bezspornej mocy wiążącej i mogące zostać zrealizowane w praktyce (Trybunał szczególnie podkreśla rzeczywistą skuteczność), powinny one być przede wszystkim zgodne z pozostałymi normami prawa wspólnotowego. Niektóre dyrektywy stanowią wprost, że państwa członkowskie korzystając ze swobody implementacyjnej muszą brać pod uwagę całość prawa wspólnotowego (np. art. 5 Dyrektywy 2003/96 o opodatkowaniu produktów elektrycznych i elektryczności).
Jeżeli założymy, że dyrektywa przewiduje harmonizację zupełną, nie pozwalając na wybór przez państwo jednego z możliwych rozwiązań (np. stawki podatkowej), wtedy oczywiście zastosowanie się do norm dyrektywy nie będzie można uznać za pomoc państwa.
Przez pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE należy traktować takie środki, które przyznają korzyść tylko określonej grupie przedsiębiorstw (lub przedsiębiorstwu), przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, które wpływają na wymianę handlową między państwami członkowskimi i które można przypisać państwu członkowskiemu. Ewentualne uprzywilejowanie pewnych przedsiębiorstw będzie w tym przypadku skutkiem wyborów politycznych dokonanych na szczeblu wspólnotowym, a nie przez państwo członkowskie. Dlatego też, podobnie jak przy odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego za naruszenie prawa wspólnotowego, zakres możliwych do dokonania przez państwo członkowskie wyborów normatywnych ma kluczowe znaczenie.
Autor stoi na stanowisku, że w przypadku, kiedy dyrektywa ustanawia np. minimalną stawkę opodatkowania (por. np. art. 7 Dyrektywy 2003/96), a państwa członkowskie mogą w określonych przypadkach zwalniać z podatku przewidzianego przez dyrektywę lub wprowadzić w stosunku do określonej grupy przedsiębiorstw podatek niższy niż minimalny przewidziany przez dyrektywę (por. art. 17 ust. 2 i 3 Dyrektywy 2003/96), wtedy taki wybór normatywny można przypisać państwu członkowskiemu, a tym samym może on, po spełnieniu pozostałych warunków, zostać uznany za niedozwoloną pomoc państwa. Podobnie jest, gdy dyrektywa przewiduje różne rozwiązania implementacyjne, np. możliwość wprowadzenia zróżnicowanego opodatkowania w zależności od „wielkości przedsiębiorstw” (np. art. 5 Dyrektywy 2003/96 – jest to forma tzw. harmonizacji alternatywnej). Wtedy również wybór normatywny dokonany przez państwo członkowskie nie tylko będzie musiał być zgodny z celem i przepisami dyrektywy, ale także z regułami dotyczącymi pomocy państwa np. w zakresie wytycznych odnoszących się do ochrony środowiska (Wytyczne o pomocy państwa powiązane z ochroną środowiska, Dz.Urz. UE C 37, 03.02.2001). Nie inaczej będzie w przypadku, gdy państwo zdecyduje się na wprowadzenie ostrzejszych kryteriów niż przewiduje dyrektywa, stosując jednocześnie tymczasowe zwolnienia z ich przestrzegania wobec niektórych przedsiębiorstw (art. 17 ust. 1 Dyrektywy 2003/96). Pomimo że pozwala na to dyrektywa i jest to uzasadnione koniecznością stopniowego przystosowania się do przestrzegania nowych, ostrzejszych reguł, może to stanowić jednocześnie pomoc państwa. Typ harmonizacji przewidziany przez dyrektywę określa więc, czy na potrzebę przepisów o pomocy państwa możemy mówić o środkach, które możemy rzeczywiście temu państwu przypisać.
Jak wynika z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości pojęcie pomocy państwa jest pojęciem obiektywnym, dlatego też jego interpretacja nie zostawia szerokiego marginesu uznaniowości Komisji Europejskiej. Ustalenie jednak, czy taka pomoc jest równocześnie „niezgodna ze wspólnym rynkiem”, mieści się w granicach szerokiej swobody decyzyjnej Komisji. Dlatego też należy mieć na uwadze, że nawet jeżeli środki implementacyjne stanowią złamanie zakazu udzielania pomocy państwa, to automatycznie nie czyni je to niezgodnymi ze wspólnym rynkiem. Szczególnie sytuacja, w której wprowadza się tymczasowe zwolnienia od wyższego niż przewiduje dyrektywa opodatkowania, może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeżeli podatek po zwolnieniu będzie równy lub wyższy od minimum przewidzianego przez dyrektywę. W tym ostatnim przypadku chodzi szczególnie o przestrzeganie punktu 49 wytycznych dotyczących ochrony środowiska. Takie zwolnienia muszą być uzasadnione nie tyle interesem gospodarczym państwa, ile przyczynieniem się do poprawy ochrony środowiska naturalnego.
Odpowiedzialność za osiągnięcie rezultatu wyznaczonego w dyrektywie jest bezwzględna, i tak naprawdę jedynie skutecznym argumentem obrony państwa członkowskiego jest powołanie się na siłę wyższą, definiowaną jako anormalne i nieprzewidywalne okoliczności będące poza kontrolą państwa, których skutków nie dało się uniknąć. Dla Trybunału nie ma znaczenia, czy rezultat nie został osiągnięty ze względu na brak odpowiednich krajowych norm transponujących, brak ich wejścia w życie czy może niezastosowania odpowiedniego nadzoru i kontroli administracyjnej, która wymogłaby od podmiotów prywatnych, głównie przedsiębiorstw, dostosowania się do wymogów dyrektywy. Należy pamiętać, że w odniesieniu do krajowych środków implementujących dyrektywę Komisja Europejska może zarówno rozpocząć procedurę z art. 226 TWE o naruszenie zobowiązań członkowskich, jak i procedurę kontroli środków pomocy państwa przewidzianą przez art. 88 TWE. Z czysto praktycznego punktu widzenia to druga procedura może mieć bardziej dotkliwe bezpośrednie konsekwencje dla przedsiębiorców, na których może ostatecznie ciążyć obowiązek zwrotu przyznanej pomocy, np. w formie zwolnień podatkowych. Należy o tym pamiętać.
dr Bartłomiej Kurcz, LL.M. (Leuven), DLS (Cambridge), urzędnik Komisji Europejskiej w Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji. Autor książki „Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego”, Zakamycze 2004. Autor wyraża tylko swoje poglądy, które nie mogą być przypisane Komisji Europejskiej.