Konieczność wydatkowania pieniędzy na kampanię wyborczą wiąże się z obowiązkiem utworzenia funduszy wyborczych. Ale to tylko jeden ze specyficznych elementów rachunkowości partii politycznych.
Od innych jednostek sektora pozarządowego partie różni też ustawowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. Szczególne zasady prowadzenia rachunkowości, dostosowane do specyfiki działalności partii politycznych, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości przez partie polityczne.
Działalność partii politycznych w Polsce została uregulowana ustawowo1. Zgodnie z ustawą za partię polityczną uznaje się dobrowolną organizację występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu politycznym przez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Korzystanie przez partię polityczną z praw określonych ustawowo wymaga uzyskania wpisu do ewidencji partii politycznych, prowadzonego przez Sąd Okręgowy w Warszawie. Prawomocne postanowienie sądu w tym zakresie jest ogłaszane nieodpłatnie w Monitorze Sądowym i Gospodarczym oraz przekazywane do Państwowej Komisji Wyborczej.
Cel, strukturę i zasady działania każdej partii określa statut. Jest on uchwalany przez zgromadzenie ogólne członków partii lub przez zgromadzenie demokratycznie wybranych ich przedstawicieli.
Do cech charakteryzujących te jednostki można zaliczyć w szczególności:
• posiadanie osobowości prawnej, tzn. zdolności do zaciągania zobowiązań we własnym imieniu i na własny rachunek,
• realizowanie celów niekomercyjnych (niezarobkowy charakter prowadzonej działalności statutowej),
• brak uprawnień do prowadzenia działalności gospodarczej (ustawowy zakaz),
• zakaz dokonywania zbiórek publicznych,
• możliwość zaciągania kredytów bankowych na cele statutowe,
• obowiązek posiadania określonego majątku, który może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne,
• możliwość użyczania posiadanych nieruchomości jedynie na biura poselskie, senatorskie oraz biura radnych powiatu i województwa,
• możliwość gromadzenia środków finansowych tylko na rachunkach bankowych,
• możliwość korzystania z ulg w zakresie podatku dochodowego od osób prawnych,
• pokrywanie z majątku partii kosztów likwidacji partii (w przypadku gdy majątek ten nie wystarcza na ich pokrycie, koszty pokrywa Skarb Państwa),
• obowiązek sporządzania corocznej informacji finansowej z otrzymanych przez partie polityczne subwencji oraz o poniesionych wydatkach z subwencji,
• kontrola działalności partii sprawowana przez jednostki administracyjne i sądy.
Warto dodać, że naruszenie przez partie polityczne zasad gromadzenia czy wykorzystania środków finansowych oraz niewłaściwe ich wydatkowanie (na cele inne niż działalność statutowa) jest zagrożone karami grzywny określonymi w rozdziale 6a ustawy o partiach politycznych.
Działalność statutowa partii politycznych jest finansowana z jawnych źródeł. Te ostatnie stanowią podstawę tworzenia funduszu statutowego. Obok tego funduszu partie tworzą Fundusz Ekspercki i Fundusz Wyborczy.
Majątek partii politycznych
Sprawne funkcjonowanie partii politycznych wymaga dysponowania przez nie określonym majątkiem. Majątek ten obejmuje rzeczowe aktywa trwałe (nieruchomości), prawa majątkowe i ruchomości oraz środki pieniężne. Powstaje on:
• ze składek członkowskich,
• z darowizn,
• z zapisów i spadków,
• z dochodów z majątku oraz
• z określonych ustawowo subwencji i dotacji.
Darowizny uzyskiwane przez partie polityczne mogą być przekazywane przez osoby fizyczne. Ich wielkość jest limitowana. Łączna suma wpłat, z wyłączeniem składek członkowskich, w kwocie nieprzekraczającej w jednym roku najniższego wynagrodzenia za pracę, obowiązującego w dniu poprzedzającym wpłatę, oraz wpłat na Fundusz Wyborczy, nie może przekraczać 15-krotności najniższego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w dniu poprzedzającym wpłatę. Przy tym jednorazowa wpłata kwoty nieprzekraczająca limitu najniższego wynagrodzenia może być dokonywana gotówką. W przeciwnym wypadku musi być przekazana czekiem, poleceniem przelewu lub kartą płatniczą.
Dowody wpłat środków pieniężnych dokonywanych przez osoby fizyczne na rzecz partii politycznych powinny zawierać dane identyfikacyjne osoby wpłacającej (nazwisko i imię oraz adres), kwoty oraz ich podpisy. Wpłaty składek członkowskich mogą być dokonywane w sposób uproszczony – w formie wpisu do rejestru wpłacanych składek. Ujmuje się w nim wykaz członków wpłacających, ich adresy oraz kwoty. Na tej podstawie sporządza się zbiorcze dowody wpłat środków pieniężnych, które następnie są ewidencjonowane na koncie „Przychody z działalności statutowej”. Rejestry wpłat stanowią zatem ewidencję analityczną prowadzoną do konta „Przychody z działalności statutowej”.
Należy dodać, że partie polityczne nie mogą przyjmować środków finansowych i wartości pieniężnych od osób fizycznych niemających miejsca zamieszkania na terytorium RP (poza obywatelami polskimi zamieszkałymi za granicą) oraz od cudzoziemców zamieszkałych na terenie RP.
Partia polityczna może pozyskiwać dochody z majątku pochodzące jedynie:
• z oprocentowania środków zgromadzonych na rachunkach bankowych i lokatach,
• z obrotu obligacjami i bonami skarbowymi Skarbu Państwa,
• ze zbycia własnych składników majątkowych oraz
• z działalności własnej.
Przy tym własna działalność partii polega na sprzedaży tekstu jej statutu lub programu, a także przedmiotów symbolizujących partię czy wydawnictw popularyzujących jej cele i działalność. Ponadto partia może wykonywać odpłatnie drobne usługi na rzecz osób trzecich przy wykorzystaniu posiadanego sprzętu biurowego. Działalność ta, w rozumieniu stosownych przepisów (o swobodzie działalności gospodarczej), nie stanowi działalności gospodarczej.
Szczególnym rodzajem dochodów partii politycznych są dotacje i subwencje wypłacane z budżetu państwa.
Kliknij aby zobaczyć ilustrację.
Subwencja przysługuje przez okres kadencji Sejmu od początku roku następującego po roku, w którym odbywały się wybory. Jest ona wypłacana do końca roku, w którym odbędą się kolejne wybory. Jeżeli kadencja Sejmu zostanie skrócona, wówczas prawo to wygasa z końcem kwartału, w którym kończy się kadencja Sejmu.
Należy podkreślić, że subwencja przysługuje również koalicji wyborczej partii politycznych. W takim przypadku jest ona dzielona na rzecz partii wchodzących w jej skład w proporcjach określonych w umowie zawiązującej koalicję wyborczą. Proporcje te nie mogą być zmieniane, co wynika z obowiązku przedkładania umowy zawiązującej koalicję Państwowej Komisji Wyborczej w celu jej rejestracji.
Wypłata subwencji jest uwarunkowana złożeniem przez organ partii politycznej, statutowo uprawniony do reprezentowania jej na zewnątrz, wniosku o wypłacenie subwencji na dany rok. Powinien być on sporządzony na formularzu urzędowym i złożony Państwowej Komisji Wyborczej w terminie do 31 marca każdego roku. Komisja potwierdza uprawnienia do subwencji oraz jej wysokość. W przypadku wzrostu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem o ponad 5% kwota subwencji może być podwyższana stosownie do wzrostu tych cen.
Roczna subwencja jest wypłacana danej partii w czterech równych ratach kwartalnych w okresie kadencji Sejmu. Środki finansowe pochodzące z subwencji powinny być gromadzone na osobnym subkoncie rachunku bankowego partii. Rozliczenie subwencji z budżetu państwa jest dokonywane po zakończeniu roku kalendarzowego. Podstawę w tym zakresie stanowi kasowe wykonanie wpływów z tytułu subwencji oraz wydatków dokonanych ze środków subwencji.
Natomiast prawo do dotacji podmiotowej z budżetu państwa przysługuje za każdy uzyskany mandat posła lub senatora zarówno partii politycznej, której komitet wyborczy uczestniczył w wyborach, jak i partii wchodzącej w skład koalicji wyborczej.
Dotacja podmiotowa przysługuje do wysokości wydatków ujętych w sprawozdaniu wyborczym. Podstawę jej uzyskania stanowi informacja Państwowej Komisji Wyborczej o uprawnieniach do otrzymania dotacji oraz o liczbie mandatów uzyskanych przez dany komitet wyborczy. Dotację podmiotową wypłaca się w terminie 6 miesięcy od dnia stwierdzenia ważności wyborów.
Środki finansowe pozyskane przez partię polityczną powinny być gromadzone na rachunkach bankowych. Nie dotyczy to składek członkowskich w wysokości nieprzekraczającej od jednego członka w jednym roku minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w dniu poprzedzającym wpłatę, pozostawionych w terenowych jednostkach organizacyjnych partii. Środki te są przeznaczone na pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalnością.
Zasady prowadzenia rachunkowości partii politycznych
Partie polityczne są zobowiązane prowadzić pełne księgi rachunkowe i składać sprawozdanie finansowe z przychodów, kosztów i wydatków odpowiednim organom.
Zasadniczym aktem prawnym określającym prowadzenie rachunkowości partii politycznych utworzonych i funkcjonujących na podstawie przepisów prawa polskiego i mających siedzibę na terytorium RP jest ustawa o rachunkowości2 oraz rozporządzenie Ministra Finansów z 23 stycznia 2003 r. w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości przez partie polityczne3.
Respektowanie przepisów ustawy o rachunkowości dotyczy w szczególności:
• dokumentacji przyjętych przez partię polityczną zasad rachunkowości, w tym opracowania zakładowego planu kont,
• zasad prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz sporządzania i przechowywania dokumentów księgowych,
• inwentaryzacji posiadanych aktywów i pasywów,
• wyceny składników aktywów i pasywów oraz ustalania wyniku finansowego,
• ochrony i przechowywania (archiwizowania) dokumentacji księgowej,
• odpowiedzialności karnej za nieprawidłowe prowadzenie ksiąg rachunkowych.
Warto dodać, że partie polityczne, w odróżnieniu od innych jednostek non-profit, powinny respektować także zasadę ostrożnej wyceny. Ma to zagwarantować rzetelne i jasne przedstawienie ich sytuacji majątkowej i finansowej oraz ustalenie wyniku finansowego (wielkości dodatniej lub ujemnej).
Z kolei rozporządzenie w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości przez partie polityczne określa szczegółowe rozwiązania dotyczące dokumentowania i ewidencji przychodów, wydatków, rozrachunków i składników majątkowych, ewidencji i rozliczania otrzymanych środków publicznych oraz sporządzania sprawozdań finansowych.
Przyjęte rozwiązania odnośnie do funkcjonowania rachunkowości powinny być ujęte w dokumentacji przyjętych i stosowanych zasad (polityki) rachunkowości. Są one ustalane i aktualizowane przez kierownika jednostki.
Warto dodać, że rozporządzenie to dopuszcza znaczne uproszczenie ewidencji księgowej tych jednostek. Musi ona jednak zabezpieczać odpowiednią szczegółowość informacji do sporządzenia sprawozdań finansowych oraz dokonywania kontroli i oceny prowadzonej działalności statutowej.
Pozyskanie informacji o wielkości, strukturze i wykorzystaniu majątku określonej partii politycznej wymaga jego grupowania w podziale na zasoby trwałe i obrotowe. Ich strukturę obrazują tabele 1 i 2.
Tabela 1. Struktura informacyjna aktywów trwałych partii politycznych
Z kolei aktywa obrotowe (bieżące) stanowiące o potencjale działania operacyjnego partii mogą obejmować pozycje ujęte w tabeli 2.
Tabela 2. Struktura informacyjna aktywów obrotowych partii politycznych
Warto podkreślić, że wymienione składniki majątkowe powinny być wyceniane i ujmowane w ewidencji zgodnie z przepisami określonymi w ustawie o rachunkowości. Ewidencja należności i zobowiązań powinna zapewnić pozyskanie informacji według tytułów (np. dostaw i usług, publicznoprawnych) i kontrahentów (odbiorców czy dostawców), pracowników oraz członków partii.
Ewidencja środków pieniężnych
Do ewidencji środków pieniężnych pozyskiwanych przez partię polityczną i gromadzonych służy konto „Rachunki bankowe”. Po stronie Wn tego konta ujmuje się wszelkie zwiększenia środków pieniężnych, a po stronie Ma – ich zmniejszenia. Do tego konta należy prowadzić następujące subkonta:
a) środki pieniężne Funduszu Wyborczego,
b) środki pieniężne Funduszu Eksperckiego,
c) środki pieniężne pochodzące z subwencji,
d) pozostałe środki pieniężne.
Ewidencja analityczna prowadzona do tych kont powinna zapewnić:
1. Grupowanie wydatków poniesionych z otrzymanej subwencji co najmniej w przekroju:
a) środki subwencji przekazane na Fundusz Ekspercki,
b) środki subwencji przekazane na Fundusz Wyborczy,
c) wydatki ze środków subwencji dokonane na cele statutowe,
d) środki subwencji przekazane na spłatę kredytów bankowych wraz z odsetkami.
2. Grupowanie wpływów Funduszu Eksperckiego co najmniej według następujących rodzajów:
a) środki subwencji przekazane na Fundusz Ekspercki,
b) pozostałe wpływy z tytułu wpłat własnych partii politycznej.
3. Grupowanie wydatków Funduszu Eksperckiego co najmniej według następujących rodzajów:
a) wydatki z części subwencji przekazanej na Fundusz Ekspercki, w tym na ekspertyzy prawne, polityczne, socjologiczne i społeczno-ekonomiczne, działalność wydawniczą i edukacyjną,
b) pozostałe wydatki z Funduszu Eksperckiego.
Rozwiązanie to umożliwi pozyskanie informacji do monitorowania wpływów i wydatków oraz stanu środków pieniężnych i ich zmian według ich przeznaczenia i wykorzystania.
Fundusze własne partii politycznych
Zasadniczym funduszem partii politycznych, podobnie jak innych jednostek non-profit, jest fundusz statutowy. Jest on tworzony na podstawie przepisów prawa i statutu partii w celu sfinansowania jej działalności. Źródłem tworzenia funduszu statutowego mogą być:
• wpłacone składki członkowskie,
• darowizny, spadki, zapisy,
• dochody z majątku,
• subwencje i dotacje podmiotowe pochodzące z budżetu państwa,
• dochody z własnej działalności,
• dochody z działalności publicznej.
Do ewidencji zmian stanu funduszu podstawowego służy konto „Fundusz statutowy”. Po stronie Ma tego konta ujmuje się zwiększenie funduszu ze źródeł wyżej wymienionych, a po stronie Wn – jego zmniejszenie (np. z tytułu nadwyżki kosztów nad przychodami ustalonej za poprzedni rok obrotowy).
Wybory
W celu sfinansowania udziału partii politycznej w wyborach do Sejmu i do Senatu, w wyborach prezydenta RP, w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach organów samorządu terytorialnego tworzy się Fundusz Wyborczy. Otrzymuje on nazwę „Fundusz Wyborczy....” (nazwa partii). Za pośrednictwem tego funduszu mogą być dokonywane, od dnia rozpoczęcia kampanii, wszelkie wydatki partii związane z wyborami. W tym celu konieczne jest przekazanie środków pieniężnych na odrębny rachunek bankowy odpowiedniego komitetu wyborczego. O utworzeniu czy likwidacji Funduszu Wyborczego należy powiadomić Państwową Komisję Wyborczą. Za gospodarkę finansową Funduszu Wyborczego odpowiada pełnomocnik finansowy. Gromadzone w ramach tego Funduszu środki finansowe mogą pochodzić z wpłat własnych partii politycznej, wpłat osób fizycznych oraz darowizn, zapisów i spadków. Zgodnie z ustawą o partiach politycznych łączna suma wpłat osoby fizycznej na Fundusz Wyborczy danej partii w jednym roku nie może przekraczać 15-krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę, obowiązującego w dniu poprzedzającym wpłatę. Aktualnie kwota ta wynosi 13 486,50 złotych. W przypadku gdy w jednym roku kalendarzowym odbywają się więcej niż jedne wybory lub referenda ogólnokrajowe, łączne sumy wpłat na Fundusz Wyborczy ulegają zwiększeniu do 25-krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę, obowiązującego w dniu poprzedzającym wpłatę, to jest obecnie do 22 477,50 złotych. Warto wiedzieć, że wpłaty środków finansowych na Fundusz Wyborczy mogą być dokonywane jedynie czekiem, przelewem lub kartą płatniczą.
Środki finansowe Funduszu Wyborczego partii politycznej:
• w przypadku połączenia się z inną partią lub innymi partiami przekazywane są na Fundusz Wyborczy nowej partii,
• w razie podziału partii przekazywane są na rzecz Funduszu Wyborczego nowo powstałej partii w równych częściach, chyba że partia rozwiązując się ustanowi inne proporcje podziału,
• w razie likwidacji partii przekazywane są na rzecz instytucji charytatywnej.
Parta polityczna tworzy Fundusz Ekspercki. Środki finansowe gromadzone w ramach tego Funduszu mogą pochodzić jedynie z wpłat własnych partii politycznej. Jeżeli partia otrzymuje subwencje, to może przekazać od 5% do 15% subwencji na ten Fundusz. Wartość przekazywanych kwot corocznie określa zarząd krajowy partii. Środki zgromadzone w ramach Funduszu Eksperckiego mogą być wykorzystane na finansowanie ekspertyz prawnych, politycznych, socjalnych i społeczno-ekonomicznych oraz na działalność wydawniczą i edukacyjną prowadzoną w ramach działalności statutowej. Należy podkreślić, że środki finansowe Funduszu Eksperckiego powinny być gromadzone na wyodrębnionym subkoncie rachunku bankowego partii.
Partie polityczne muszą prowadzić ewidencję poniesionych kosztów i uzyskiwanych przychodów w celu ustalania wyniku finansowego, a także sporządzać sprawozdania finansowe. Problemy te będą przedmiotem odrębnego artykułu.
1 Ustawa z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 z późn.zm.).
2 T.jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 z późn.zm.
3 Dz.U. Nr 11, poz. 118 z późn.zm.
Podstawy prawne
• ustawa z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych – Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zm.
• ustawa z 24 września 1994 r. o rachunkowości – Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.
• rozporządzenie Ministra Finansów z 23 stycznia 2003 r. w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości przez partie polityczne – Dz.U. Nr 11, poz. 118 ze zm.
prof. dr hab. Maria Hass-Symotiuk
Uniwersytet Szczeciński
Katedra Rachunkowości