Sejm częściej psuje przepisy, niż je naprawia. Zmiany są niespójne i często kosztowne dla budżetu. Resort finansów nie broni swoich propozycji.
Dziś sejmowa Komisja Finansów Publicznych zajmie się kolejnymi poprawkami do ustaw podatkowych. Po ostatnim jej posiedzeniu z rządowych projektów ustaw o PIT i CIT niewiele zostało. Wcześniej Ministerstwo Finansów zrezygnowało z fundamentalnej propozycji obniżenia składek na ubezpieczenia społeczne i zmniejszenia klina podatkowego. Po raz kolejny okazało się, że zapowiadana reforma wcale nią nie jest, a kształt przyszłorocznych podatków wciąż jest trudny do przewidzenia.
Weryfikują plany rządu…
Zakończyły się już prace nad zmianami w podatku dochodowym od osób prawnych i ustawą o opłacie skarbowej. Nie wszystkie zgłaszane przez posłów poprawki mogą liczyć na akceptację rządu. Po pierwsze, ingerencja w rządowy projekt ustawy może pozbawić go spójności, a po drugie może rodzić negatywne konsekwencje dla budżetu. Ministerstwo Finansów szacuje, że tylko proponowane przez komisję przywrócenie tzw. dużej amortyzacji w CIT, czyli 30 proc. amortyzacji fabrycznie nowych środków trwałych, będzie kosztować budżet ok. 670 mln zł. Takiego wydatku rząd nie planował.
Posłowie Prawa i Sprawiedliwości zapowiadają, że w drugim czytaniu projektu na posiedzeniu Sejmu złożą jednak poprawkę, która przywróci poprzednią wersję projektu. Tym bardziej, że ciągle trwają prace nad nowelizacją ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, z której też ma zostać wykreślona duża amortyzacja.
…i komplikują przepisy
– Pozostawienie, wbrew rządowi 30-proc. amortyzacji przy jednoczesnym wykreśleniu jej z PIT jest nie do przyjęcia. Wierzę, że to efekt pomyłki. Przepisy obu ustaw powinny być ze sobą skorelowane. Inna sprawa, że po wycofaniu się przez rząd z obniżenia wysokości składek społecznych powinny znaleźć się pieniądze na pozostawienie dużej amortyzacji w obu ustawach – uważa Mirosław Barszcz, doradca podatkowy z Kancelarii Baker & Mckenzie.
Nikt nie zarzuca posłom złej woli w kształtowaniu prawa podatkowego, ale często bywa, że ich ingerencja w gotowy projekt ustawy przynosi odwrotny efekt do zamierzonego.
– Doświadczenie wskazuje, że poselskie poprawki do rządowych projektów ustaw zwykle nie tworzą lepszego ani bardziej efektywnego systemu podatkowego. Bywa, że ustawy stają się wewnętrznie niespójne, w efekcie czego mamy problemy z interpretacją przepisów. Nie można dokonać wykładni systemowej, gdyż ta opiera się właśnie na spójności przepisów. Co prawda, z obiecywanej reformy podatkowej nic nie zostało, ale prace się jeszcze nie zakończyły. Chciałbym zobaczyć ostateczne rozwiązania, które przyjmie Sejm – mówi Andrzej Dębiec, partner w Kancelarii Lovells.
Uwaga na odnośniki
Problem z poselskimi poprawkami dostrzega także Andrzej Puncewicz, partner w spółce doradztwa podatkowego Accreo Taxand. Także jego zdaniem zmiany przyjmowane na etapie prac w Sejmie często są trudne do zastosowania lub interpretacji.
– Jedną z przyczyn jest stopień skomplikowania naszych ustaw podatkowych. Zmiana jednego przepisu pociąga za sobą konieczność modyfikacji innych, które do niego się odnoszą. Wystarczy zapomnieć o poprawieniu któregoś odnośnika i przepisu nie da się odczytać – zauważa Andrzej Puncewicz. Dodaje, że co prawda nad jakością poprawek wprowadzanych do ustawy pracuje Sejmowe Biuro Legislacyjne, jednak ze względu na tempo prac nie wszystkie błędy udaje się wyłowić.
Kłopot z odnośnikami może się pojawić na przykład w przypadku likwidacji ryczałtu ewidencjonowanego i karty podatkowej. Zgodnie z planami rządu pierwsza forma opodatkowania miałaby zniknąć od 2007 roku, druga od 2009 roku. Nie godzą się na to posłowie. W projekcie trzeba będzie zmienić kilkadziesiąt przepisów rozsianych po całej ustawie.
Podobne problemy Sejm może mieć w przypadku przepisów wprowadzających 19-proc. podatek od dochodu ze sprzedaży nieruchomości. Posłowie obawiają się, że opodatkowanie wszystkich tego typu transakcji pozbawi na przykład młode małżeństwa szans na zamianę mniejszych mieszkań na większe. Chcą więc umieścić w ustawie zwolnienie z podatku sprzedaży jedynego mieszkania. Tymczasem Andrzej Puncewicz ostrzega, że normy dotyczące opodatkowania sprzedaży nieruchomości są dobrym przykładem stopnia skomplikowania przepisów.
– Dla laika ich konstrukcja jest karkołomna. Podstawa opodatkowania znajduje się w jednym miejscu ustawy, definicja sprzedaży w innym, gdzie indziej są zwolnienia. Wprowadzenie kolejnych regulacji szczegółowych przyczyni się do dalszego skomplikowania systemu. Rozumiem intencje posłów, wydają się one zmierzać we właściwym kierunku. Jednocześnie mam wątpliwości co do samej konstrukcji zwolnienia – mówi ekspert. Może się okazać, że małżeństwo, które ma dwa małe mieszkania i chce je sprzedać, aby kupić jedno większe, będzie musiało zapłacić podatek od sprzedaży.
Poprawki po urzędniku
Pozytywną rolę posłów w kształtowaniu prawa dostrzega jednak Mirosław Barszcz. Twierdzi, że w dzisiejszej rzeczywistości byłoby niedobrze, gdyby nie mieli oni możliwości interweniowania w akty prawne rodzące się w Ministerstwie Finansów.
– Uważam, wbrew powszechnym opiniom, że częściej jednak udaje im się naprawiać przepisy, niż je psuć. Bywa, że ministrowie, członkowie rządu działają w oderwaniu od rzeczywistości, tymczasem posłowie, choć często brakuje im przygotowania merytorycznego, to jednak zazwyczaj twardo stąpają po ziemi – zauważa Mirosław Barszcz. Podkreśla, że musimy pamiętać, że poprawki zgłaszane przez posłów rządzącej koalicji, bez względu na to, czy u władzy jest PiS, czy SLD zwykle są konsultowane z rządem. Często są to wręcz poprawki rządowe ze względów proceduralnych zgłaszane przez posłów.
Przyznaje jednak, że czasami zdarza się również, że poselskie poprawki są nieprzemyślane, działają na niekorzyść systemu podatkowego. Przykładem może być wprowadzenie niezgodnego z prawem UE zwolnienia z VAT internetu czy wprowadzenie w ubiegłym roku ulgi na sport, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niegodną z konstytucją.
Według Andrzeja Puncewicza, gdyby posłowie mieli więcej czasu na prace nad rządowymi projektami ustaw podatkowych, ryzyko popełnienia błędu byłoby mniejsze.
– Co prawda, trudno mówić o jakiejś głębokiej reformie podatkowej, niemniej tylu zmian jednocześnie nie dokonywano w naszym prawie podatkowym od kilku lat. W praktyce nad projektami posłowie pracują dopiero od września – zauważa ekspert. Jego zdaniem warto by zastanowić się nad wprowadzeniem rozwiązania zakładającego, że w przypadku uchwalania ustaw podatkowych parlament może jedynie przyjąć lub odrzucić przedłożoną propozycję, ale nie ma prawa jej zmieniać.
Kliknij aby zobaczyć ilustrację.
Marcin Musiał