Sygnalista – kim jest?
Sygnalista to nie jest stanowisko. Sygnalistą jest osoba, która działając w dobrej wierze i w interesie publicznym zgłasza lub ujawnia informacje o naruszeniach prawa. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (dalej „Dyrektywa”) wskazuje definicję tzw. Sygnalisty, czyli osoby dokonującej zgłoszenia oraz pracującej w sektorze prywatnym lub publicznym, która uzyskała informacje na temat naruszeń w kontekście związanym z pracą, niezależnie od tego, czy stosunek pracy trwa, ustał, czy dopiero ma zostać nawiązany.
Zgłaszanie naruszeń prawa i ochrona sygnalistów
Dyrektywa wymaga przyjęcia regulacji prawnych związanych ze zgłaszaniem naruszeń, w tym dotyczących ochrony zgłaszających oraz trybu zgłaszania naruszeń i podejmowania działań następczych przez pracodawców i organy publiczne. Ma to służyć lepszemu egzekwowaniu prawa i polityk Unii Europejskiej poprzez skuteczniejsze wykrywanie przypadków naruszeń, prowadzenie postępowań wyjaśniających i ściganie. Osoby pracujące w podmiotach prywatnych i publicznych lub utrzymujące z nimi kontakt w związku ze swoją działalnością zawodową mogą w związku z taką pracą lub działalnością dowiedzieć się o zagrożeniach lub szkodach dla interesu publicznego, a działając jako tzw. sygnaliści, odegrać istotną rolę w ujawnianiu naruszeń. Rozwiązania krajowe powinny zatem zapewnić zrównoważoną i skuteczną ochronę osób zgłaszających naruszenia.
Sposób raportowania nieprawidłowości
Dyrektywa stanowi, że o nieprawidłowości w kontekście związanym z pracą sygnaliści mogą powiadomić na drodze:
- zgłoszenia wewnętrznego – swoją organizację,
- zgłoszenia zewnętrznego ‒ organ centralny lub właściwe organy publiczne,
- ujawnienia publicznego – opinię publiczną za pośrednictwem mediów tradycyjnych lub społecznościowych.
Implementacja prawa unijnego w krajowym porządku prawnym - jakie obowiązki i na kogo nałoży ustawa?
Aktualnie w polskim systemie prawnym brak jest kompleksowej regulacji poświęconej ochronie sygnalistów. Przedsiębiorcy oraz podmioty publiczne mogą już zapoznać się z projektem ustawy o ochronie sygnalistów. 18 października 2021 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowano projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa wraz z uzasadnieniem, która planowo ma zostać ogłoszona 17 grudnia 2021 r.
System whistleblowing
Przepisy przewidują 14-dniową vacatio legis, a zatem duże przedsiębiorstwa (zatrudniające od 250 pracowników) i podmioty administracji publicznej będą zobowiązane posiadać rozwiązania wewnętrzne (system whistleblowing) umożliwiające bezpieczne, poufne lub anonimowe zgłaszanie nieprawidłowości. Należy nie tylko stworzyć bezpieczne kanały sygnalizowania, ale też efektywnie zapoznać pracowników z zasadami ich funkcjonowania.
Otrzymane zgłoszenia właściwy, niezależny i kompetentny podmiot w organizacji powinien procedować na zasadach określonych w ustawie, udzielać sygnaliście informacji zwrotnych w ustalonych terminach, podejmować działania następcze (wyjaśniające i naprawcze) oraz prowadzić rejestr zgłoszeń.
Ten sam obowiązek spocznie na średnich przedsiębiorcach (50-249 pracowników), ale dopiero od 17 grudnia 2023 roku.
Do stworzenia wewnętrznego regulaminu przyjmowania od sygnalistów zgłoszeń o nieprawidłowościach, w myśl przepisów, zobowiązani są co do zasady pracodawcy z sektora publicznego i prywatnego zatrudniający co najmniej 50 pracowników.
Wyjątkiem są podmioty z sektora finansowego (np. banki, fundusze inwestycyjne, towarzystwa emerytalne, zakłady ubezpieczeń i domy maklerskie), dla których utworzenie wewnętrznego regulaminu przyjmowania zgłoszeń jest obowiązkowe bez względu na liczbę zatrudnianych pracowników.
Pracodawcy zatrudniający mniej niż 50 pracowników będą mogli ustalić regulamin zgłoszeń wewnętrznych na zasadzie dobrowolności.
Środki ochrony nie będą przysługiwały bezwarunkowo
Należy podkreślić, że środki ochrony nie przysługują sygnalistom bezwarunkowo. Aby byli nimi objęci, zobligowani są do spełnienia pewnych warunków. Przede wszystkim, powinni mieć uzasadnione podstawy, by sądzić, że informacje, które zgłaszają są prawdziwe w momencie dokonywania zgłoszenia. Warunkiem objęcia ochroną jest również dokonanie zgłoszenia zgodnie z procedurą przewidzianą w Dyrektywie. Sygnalista zobowiązany jest do zachowania odpowiedniej kolejności zgłaszania informacji (zgłoszenie wewnętrzne powinno być dokonane przed zgłoszeniem zewnętrznym), a także, w przypadku tzw. ujawnienia publicznego, oznaczającego podanie do wiadomości publicznej informacji na temat naruszeń, sygnalista powinien mieć uzasadnione podstawy, by sądzić, że naruszenie może stanowić bezpośrednie lub oczywiste zagrożenie dla interesu publicznego lub, w przypadku dokonania zgłoszenia zewnętrznego, że grozić mu będą działania odwetowe albo że istnieje niewielkie prawdopodobieństwo skutecznego zaradzenia naruszeniu ze względu na szczególne okoliczności sprawy.
Nie będzie odrębnego urzędu ds. ochrony sygnalistów
Organem centralnym odpowiedzialnym za przyjmowanie zgłoszeń zewnętrznych został, zgodnie z zapowiedzią, Rzecznik Praw Obywatelskich. Poza organem centralnym ustawa definiuje także organy publiczne. W projekcie z nazwy wymieniony został tylko Prezes UOKiK w zakresie zasad konkurencji i ochrony konsumentów, ale wydaje się, że organów publicznych przyjmujących zgłoszenia zewnętrzne będzie więcej – odpowiednio w zakresach swoich kompetencji.
Sygnalistą będzie nie tylko pracownik
Projektowany przepis stanowi o ochronie „pracowników oraz innych osób”, zakresem ustawy objęte bowiem będzie zgłaszanie naruszeń prawa niezależnie od tego, czy dokonywane będzie przez świadczących pracę w ramach stosunku pracy, czy także przez inne osoby, które powzięły wiadomość o naruszeniu prawa w kontekście związanym z pracą, niezależnie od podstawy prawnej i formy świadczenia pracy, jak również niezależnie od tego, czy dany stosunek prawny ma zostać dopiero nawiązany, czy już ustał. Środki ochrony stosowane będą odpowiednio także wobec innych osób, takich jak osoby pomagające w dokonaniu zgłoszenia, osoby trzecie powiązane ze zgłaszającym oraz podmioty powiązane ze zgłaszającym, w szczególności stanowiące własność lub zatrudniające zgłaszającego. W zależności od statusu zgłaszającego i innej osoby, a co za tym idzie potencjalnego zakresu i formy naruszenia praw, odpowiednio odmiennie kształtować się będzie zakres możliwych do zrealizowana uprawnień osób objętych ochroną.
Sankcje karne
Jednym z większych zaskoczeń, jakie przyniósł projekt ustawy, było brzmienie przepisów karnych. Wprowadzają one ryzyko poniesienia odpowiedzialności osobistej do 3 lat pozbawienia wolności za:
- nieustanowienie lub niewłaściwe ustanowienie wewnętrznych procedur zgłaszania,
- utrudnianie dokonywania zgłoszeń,
- podejmowanie działań odwetowych wobec sygnalistów czy
- naruszenie poufności tożsamości sygnalisty.
Kontrowersyjne jest jednak to, że projekt nie precyzuje bezpośrednio, kto miałby tę odpowiedzialność ponieść. Należy więc założyć, że byłoby to najwyższe kierownictwo oraz zgodnie z zakresami obowiązków odpowiednie funkcje w organizacji (np. przedstawiciele działu prawnego lub HR). W tej perspektywie tym istotniejszy wydaje się być właściwy podział obowiązków w procesie ustanawiania systemu i jego późniejszej obsługi.
Jak przygotować organizację na nowe wymagania prawne?
Jak wskazuje mec. Dagmara Pajączkowska, Partner kancelarii Chmura i Partnerzy - wdrożenie mechanizmów związanych z procesem zgłaszania nieprawidłowości to działania wielopłaszczyznowe, wymagające nie tylko wiedzy prawniczej, ale także swoistego dostosowania wewnętrznego organizacji je wprowadzającej. Jako najbardziej domyślny sposób informowania o nieprawidłowościach, zgodnie z postanowieniami Dyrektywy, została wskazana ścieżka wewnętrzna. Ma ona priorytet przed raportowaniem zewnętrznym, jeśli naruszeniu można skutecznie zaradzić w ramach konkretnego podmiotu oraz nie ma ryzyka działań odwetowych wobec sygnalisty.
Mec. Pajączkowska podkreśla, że procedura obejmująca zgłaszanie nieprawidłowości powinna obejmować m.in. sposób przekazywania zgłoszenia, osobę odpowiedzialną za jego odbiór, sposób prowadzenia wewnętrznego postępowania wyjaśniającego, podmioty zobowiązane do przeprowadzenia wewnętrznego postępowania wyjaśniającego, a także sposób opracowania wniosków z przeprowadzonego postępowania wewnętrznego.
Brak terminowej implementacji Dyrektywy niesie poważne skutki
Przepisy chroniące sygnalistów, zgodnie z wymaganiami Dyrektywy, powinny zostać implementowane do polskiego porządku prawnego najpóźniej 17 grudnia 2021 r.
W tym terminie kraje UE muszą przesłać Komisji tekst krajowych środków wykonawczych, które włączają przepisy Dyrektywy do prawa krajowego. Komisja sprawdzi, czy są one kompletne i służą realizacji celów wyznaczonych w Dyrektywie. W przeciwnym przypadku Komisja może wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z powodu braku zawiadomienia o środkach transpozycji. Komisja może również wszcząć postępowanie sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w przypadku nieprawidłowej transpozycji dyrektywy. Zgodnie z traktatami UE Komisja może również wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, który w niektórych przypadkach ma prawo nałożyć karę pieniężną.