Jedną ze strukturalnych zasad systemu prawnego Wspólnot Europejskich jest reguła pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym. Zasada ta nie została jednak w sposób bezpośredni uregulowana w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską (TWE).
To ETS uznał, że prawo wspólnotowe nie mogłoby wywołać zamierzonych efektów, gdyby w przypadku konfliktu z normą prawa krajowego musiało przyznać jej pierwszeństwo. Trybunał stwierdził, iż prawo wynikające z Traktatu, niezależne źródło prawa, nie może, z racji swego szczególnego i oryginalnego charakteru, być podrzędne wobec krajowych rozwiązań prawnych, jakkolwiek sformułowanych, gdyż pozbawione byłoby w ten sposób swego charakteru jako prawa wspólnotowego, a podstawy prawne Wspólnoty zostałyby zakwestionowane. To stanowi istotę zasady nadrzędności.
Orzecznictwo
Pierwszym orzeczeniem, w którym ETS stwierdził, iż prawo Wspólnot Europejskich ma odmienny charakter niż klasyczne prawo międzynarodowe publiczne1, był wyrok z 5 lutego 1963 roku w sprawie Van Gend & Loos2. W orzeczeniu tym ETS podkreślił: „iż Europejska Wspólnota Gospodarcza stanowi nowy porządek międzynarodowo-prawny, na korzyść którego państwa, nawet jeśli w ograniczonych ramach, przekazały swoje prawa zwierzchnie…” Europejski Trybunał Sprawiedliwości wskazał na unikatowość wspólnotowego porządku prawnego. Warto również dodać, iż cechą charakterystyczną nowego porządku prawnego jest fakt, że obejmuje swym zasięgiem nie tylko państwa, ale również jednostki, którym nadaje prawa i obowiązki3.
Zasada pierwszeństwa została wprost sformułowana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 15 lipca 1964 r. w sprawie Flaminio Costa przeciwko E.N.E.L.4, w którym Trybunał stwierdził, iż w odróżnieniu od zwykłych umów międzynarodowych Traktat ustanawiający EWG stworzył własny porządek prawny, który po wejściu w życie Traktatu został włączony do porządków prawnych państw członkowskich i musi być stosowany przez ich sądy tworząc Wspólnotę korzystającą z rzeczywistych uprawnień mających swe źródło w ograniczeniu suwerenności lub w przekazaniu przez państwa członkowskie swoich uprawnień Wspólnocie, państwa członkowskie ograniczyły, aczkolwiek tylko w niektórych materiach, swoje suwerenne prawa i tym samym stworzyły system prawny, który ma charakter wiążący dla nich samych, jak też dla ich obywateli. Włączenie do systemu prawnego każdego z państw członkowskich przepisów prawnych wywodzących się od Wspólnot, a także ogólne postanowienia i duch Traktatu uniemożliwiają państwom członkowskim przyznanie pierwszeństwa jednostronnemu i późniejszemu aktowi prawa krajowego kosztem systemu prawnego zaakceptowanego przez nie na zasadzie wzajemności.
Określając charakter prawa wspólnotowego, Trybunał dodał, iż prawo wynikające z Traktatu, niezależnego źródła prawa, ze względu na swoją specyficzną i oryginalną naturę nie mogłoby być pozbawione skuteczności przez krajowe przepisy prawa, jakkolwiek nie byłyby one sformułowane, bez pozbawienia go charakteru prawa wspólnotowego i bez zakwestionowania podstawy prawnej samej Wspólnoty. Z orzeczenia tego wynika, że art. 177 (obecnie art. 234 TWE) powinien być stosowany niezależnie od jakichkolwiek regulacji w prawie krajowym w każdym przypadku, w którym powstaje kwestia interpretacji Traktatu.
W wyroku w sprawie F. Costa istota zasady pierwszeństwa sprowadza się do nakazu zapewnienia wszystkim normom prawa wspólnotowego przewagi w razie konfliktu z jakąkolwiek wcześniejszą lub późniejszą normą krajową w każdym państwie członkowskim. Oznacza to, iż wszystkie normy wspólnotowe są nadrzędne wobec wszystkich norm wewnętrznych, nawet późniejszych, bez względu na rodzaj i pozycję w hierarchii źródeł prawa przepisów krajowych (konstytucja, ustawa, dekret, zarządzenie) i wspólnotowych (Traktat, rozporządzenie, dyrektywa, decyzja). Postanowienia konstytucyjne państw członkowskich mają niższą rangę w hierarchii aktów prawnych niż przepisy prawa wspólnotowego.
Od tego wyroku zasada nadrzędności prawa wspólnotowego została w pełni zaakceptowana i uzyskała znaczenie zasady ustrojowej porządku prawnego Wspólnoty5. W omawianym orzeczeniu ETS rozważał kwestie pierwszeństwa przepisów traktatowych nad prawem wewnętrznym. Jednakże w wywodzie dotyczącym tych kwestii sędziowie stwierdzili, iż pierwszeństwo prawa wspólnotowego znajduje swoje potwierdzenie również w art. 189 (obecnie 249) TWE, na podstawie którego rozporządzenie „obowiązuje” i jest stosowane bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich. Przepis ten nie podlega żadnym ograniczeniom6.
Trybunał przyjął, że Traktat stworzył swój własny porządek prawny, który stał się integralną częścią systemów prawnych państw członkowskich. Ten nowy porządek prawny oznacza przekazanie Wspólnotom „rzeczywistych uprawnień”, co spowodowało ograniczenie ich suwerennych praw. Na koniec Trybunał podkreślił cele i zadania, jakie przed Wspólnotami postawił TWE. Cele te byłyby zagrożone, gdyby jedno z państw członkowskich odmówiło stosowania prawa wspólnotowego. Prawo wspólnotowe musi być efektywne (tzw. koncepcja effet utile), co oznacza, iż jego „moc wykonawcza” nie może być różna w zależności od państwa członkowskiego i nie może być anulowana przez krajowe akty prawne. Jeśliby się tak stało, oznaczałoby to, iż zobowiązania państw członkowskich wynikające z Traktatu nie byłyby bezwarunkowe. Natomiast prawo wspólnotowe ma mieć obligatoryjny charakter7.
Ogólnie sformułowana w tym orzeczeniu zasada pierwszeństwa wymagała jeszcze doprecyzowania w kwestiach: określenia zakresu zastosowania zasady prymatu; skutków prawnych zasady pierwszeństwa dla prawodawstwa krajowego oraz obowiązków spoczywających w tym zakresie na właściwych organach państw członkowskich8.
Wyrok w sprawie F. Costa nie rozwiązał wszystkich problemów związanych z przyznaniem pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym. Trybunał nie wskazał, jaki jest zakres i moc obowiązywania tej zasady. Dokonał tego w orzeczeniu z 17 grudnia 1970 r. w sprawie Internationale Handelsgesellschaft9. Sprawa ta dotyczyła pierwszeństwa prawa wtórnego WE, a konkretnie przepisów zawartych w rozporządzeniu, przed prawem krajowym wydanym przed wejściem w życie Traktatu. Jednakże głównym problemem rozważanym w tej sprawie była sprzeczność z prawem wspólnotowym przepisów krajowych o randze konstytucyjnej. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, iż zasada pierwszeństwa ma charakter bezwzględny, co oznacza, iż akty prawa krajowego, niezależnie od tego, jaki jest ich status prawny, muszą być zgodne z normami wspólnotowymi. Prawo wspólnotowe ma również pierwszeństwo przed normami konstytucyjnymi państw członkowskich, takimi jak prawa podstawowe lub zasady strukturalne konstytucji. Ważność aktu prawa wspólnotowego można badać tylko w stosunku do wyższego rangą prawa wspólnotowego, a nie w stosunku do prawa wewnętrznego10.
Trybunał chciał uniknąć sytuacji oceniania legalności prawa wspólnotowego w świetle przepisów i zasad prawa krajowego. Stwierdził tylko, że prawa podstawowe jednostki należą do ogólnych zasad, które chroni Trybunał, i które Wspólnota oraz jej organy powinny przestrzegać. Jeśli uznaje się absolutne pierwszeństwo prawa wspólnotowego przed całością prawa krajowego, z tym skutkiem, że akty wspólnotowe, które mogą naruszać wynikającą z praw podstawowych pozycję obywateli Wspólnoty, nie mogą być oceniane za pomocą krajowych praw podstawowych, konieczne jest stworzenie prawno-europejskiej ochrony praw podstawowych, aby Wspólnotom Europejskim nie można było postawić zarzutu nieprzestrzegania zasad państwa prawnego i sprawiedliwości.
Trybunał wskazał także, iż poszanowanie praw podstawowych stanowi integralną część ogólnych zasad chronionych przez Trybunał. Ochrona tych praw musi być zagwarantowana w ramach struktur i aktów Wspólnoty. Jeśli chodzi o aspekt czasowy, Trybunał stwierdził, że wymóg zgodności z prawem WE dotyczy wszystkich aktów prawa krajowego. W związku z tym nie jest istotne, czy dany akt pochodzi z okresu przed wejściem w życie Traktatu, czy też został już wydany w trakcie jego obowiązywania. Tę samą myśl, co w wyroku w sprawie Internationale Handelgesellschaft, powtórzył Trybunał w orzeczeniu z 13 lipca 1972 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom11. Zdaniem Trybunału, prawo konstytucyjne państwa członkowskiego nie może stanowić przeszkody dla zasady nadrzędności prawa wspólnotowego. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego ma zastosowanie nie tylko w systemie prawnym Wspólnot, ale także w wewnętrznych porządkach krajowych, gdzie może być powoływana przed sądami krajowymi12.
Następstwa zasady pierwszeństwa
Kolejnym orzeczeniem ETS, odnoszącym się do zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, było orzeczenie z 9 marca 1978 r. w sprawie Simmenthal II13. W tym wyroku Trybunał wypowiedział się na temat następstw zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, tzn. jakie są konsekwencje niezgodności aktu prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Trybunał przyjął tu koncepcję pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego. Oznacza ona, że norma prawa wewnętrznego niezgodna z prawem wspólnotowym jest niewykonalna w obszarze krajowym. Jednak stwierdzenie tej niezgodności nie powoduje automatycznie pozbawienia mocy obowiązującej tej normy. Jednocześnie Trybunał dodał, iż bezpośrednie obowiązywanie prawa wspólnotowego oznacza, że postanowienia prawa wspólnotowego muszą posiadać pełną i jednakową skuteczność we wszystkich państwach członkowskich od momentu wejścia w życie przez cały okres ich ważności. Postanowienia te są więc bezpośrednio źródłem praw i obowiązków dla wszystkich, których dotyczą, bez względu na to, czy chodzi o państwa członkowskie czy pojedyncze osoby uczestniczące w stosunkach prawnych, które podlegają prawu wspólnotowemu.
Następstwem przyjęcia zasady pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego jest niemożność stosowania danej normy niezgodnej z prawem wspólnotowym jedynie w sprawach, które płyną z członkostwa państwa w Unii Europejskiej. Oznacza to, iż ta sama norma może być stosowana poza zakresem obowiązywania prawa wspólnotowego. Jako przykład niech posłuży norma prawa krajowego, dyskryminująca pracowników–cudzoziemców w porównaniu z obywatelami danego państwa, która nie mogłaby znajdować zastosowania wobec obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej ze względu na sprzeczność z art. 12 i 39 TWE, jednakże można by ją stosować wobec obywateli państw trzecich14.
Drugim zagadnieniem, jakim zajął się w omawianym orzeczeniu Trybunał, są kompetencje sądów do stwierdzenia niezgodności normy wewnętrznej z prawem WE (Wspólnoty Europejskiej). Trybunał uznał, iż odmowa zastosowania normy prawa krajowego, która jest niezgodna z prawem wspólnotowym, leży w kompetencji każdego sądu rozpoznającego sprawę. Jeżeli są wątpliwości co do zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym, to w takim wypadku sąd państwa członkowskiego powinien wystąpić z zapytaniem wstępnym do ETS, na podstawie art. 234 TWE. W przypadku jednakże gdy sąd krajowy stwierdzi, iż rzeczywiście występuje konflikt pomiędzy prawem krajowym a wspólnotowym, wówczas obowiązkiem władzy prawodawczej jest usunięcie danej normy z systemu prawnego.
Kwestia pierwszeństwa rozporządzeń przed prawem wewnętrznym była rozstrzygana najpierw w orzeczeniu w sprawie F. Costa, a następnie w orzeczeniu w sprawie Internationale Handelgesellschaft. Powstaje zatem pytanie: „Jaka jest sytuacja w przypadku innych aktów prawnych”?
Odpowiadając na tak postawione pytanie należy przyjąć, że zasada pierwszeństwa znajduje również zastosowanie do postanowień dyrektyw. W orzeczeniu z 7 lipca 1981 r. w sprawie Rewe przeciwko Hauptzollamt Kiel15 Europejski Trybunał Sprawiedliwości stwierdził m.in., iż wiążący charakter dyrektyw oznacza, że organy krajowe nie mogą stosować w stosunku do osób fizycznych i osób prawnych krajowych aktów prawnych (ustawowych i administracyjnych), które nie są zgodne z przepisami dyrektyw. Te ostatnie muszą spełniać jednak kryteria stosowania na płaszczyźnie prawa krajowego.
Zakresem zasady pierwszeństwa objęte są również przepisy umów międzynarodowych oraz aktów wydanych na ich podstawie. Jako przykład można wskazać orzeczenie z 19 listopada 2002 r. w sprawie Bülent Kurz, né Yüce przeciwko Land Baden-Wüttemberg16. ETS rozpatrywał pytanie prejudycjalne, które dotyczyło art. 6 ust. 1 i art. 7 decyzji Rady Stowarzyszenia EWG/Turcja. Stwierdził, iż z zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego przepisów takich jak art. 6 wspomnianej decyzji wynika, iż państwo członkowskie nie może jednostronnie modyfikować zakresu systemu stopniowej integracji pracowników tureckich w państwie przyjmującym17.
Akty administracyjne
Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego ma zastosowanie nie tylko względem krajowych przepisów o charakterze legislacyjnym, ale także aktów o charakterze administracyjnym. Odnośnie do tej właśnie problematyki ETS wydał bardzo ciekawe orzeczenie z 13 stycznia 2004 r. w sprawie Kühne & Heitz NV przeciwko Productschap voor Pluimvee en Eieren18. ETS rozpatrywał pytanie prejudycjalne skierowane przez niderlandzki sąd administracyjny w przedmiocie wykładni art. 10 TWE. Pytanie dotyczyło ponownego rozpatrzenia podstaw do wydania decyzji administracyjnej, jeśli w toku jej uchwalenia dokonano błędnej wykładni prawa wspólnotowego. Chodziło o wydanie decyzji przez niderlandzkie organy celne, która potem została zmieniona, przez te organy, na niekorzyść powoda. W międzyczasie ETS orzekając w innej sprawie udzielił na wniosek sądu krajowego wykładni wspólnotowej taryfy celnej. Ta wykładnia dokonana przez Trybunał miała również zastosowanie do sprawy Kühne & Heitz. Nie pozostawiała ona wątpliwości, iż pierwotna decyzja niderlandzkich władz celnych była słuszna, natomiast późniejsza jej zmiana stanowiła naruszenie prawa wspólnotowego19.
Według stanowiska ETS, zasada solidarności wynikająca z art. 10 TWE nakłada na organy administracyjne obowiązek ponownego rozpatrzenia ostatecznej decyzji administracyjnej, jeśli taki wniosek zostanie złożony celem wzięcia pod uwagę wykładni istotnego przepisu wydanej w tym czasie przez Trybunał. Obowiązek taki istnieje, jeśli spełnione zostaną następujące przesłanki: w świetle prawa krajowego sąd ma prawo ponownego rozpatrzenia sprawy; przedmiotowa decyzja administracyjna jest ostateczna w wyniku orzeczenia sądu krajowego ostatniej instancji; powyższe orzeczenie wydane zostało, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, na podstawie wadliwej interpretacji prawa wspólnotowego dokonanej bez wystąpienia do Trybunału o orzeczenie prejudycjalne w trybie art. 234 ust. 3 TWE oraz zainteresowana strona wystąpiła do organu administracyjnego natychmiast po powzięciu wiadomości o decyzji Trybunału.
W obecnym stanie prawnym zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nie ma swojej podstawy traktatowej. Jej dzisiejszy kształt i zakres zastosowania jest efektem wieloletniej ewolucji orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Dzięki jego orzecznictwu przybrała ona taki kształt, jaki ma obecnie. Można stwierdzić, iż główną siłą napędową rozwoju integracji europejskiej jest działalność Trybunału i jego orzecznictwo, które poprzez swój autorytatywny i nadrzędny charakter wpływa nie tylko na prawny, ale i na polityczny wymiar Wspólnoty. Jednakże sytuacja ta ulegnie zmianie i zasada ta będzie miała zagwarantowaną traktatową podstawę prawną. Stanie się to zapewne z momentem wejścia w życie Konstytucji Europejskiej.
AGNIESZKA DAUTER 1 M. Kenig-Witkowska, A. Łazowski, R. Ostrihansky, Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2004, s. 234.
2 Sprawa 26/62, [1963] ECR, s. 1.
3 T. Koncewicz, Prawo wspólnotowe w sądach krajowych, „Przegląd Prawa Europejskiego” 2004, nr 1 (15), s. 61.
4 Sprawa 6 / 64, [1964] ECR, s. 585.
5 Z. Brodecki, Prawo integracji z europejskiej perspektywy, Warszawa 2004, s. 103.
6 A. M. Collins, Skutek bezpośredni i nadrzędność prawa Wspólnoty Europejskiej [w:] Podstawy systemu prawnego Wspólnot Europejskich, pod red. E. Wojtaszek-Mik, Łódź 1998, s. 59.
7 J. D. Mouton, C. Soulard, Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, Lublin 2000, s. 101.
8 M. Kenig-Witkowska, A. Łazowski, R. Ostrihansky, op. cit., s. 236.
9 Sprawa 11/70, [1970] ECR, s. 1125.
10 M. Ahlt, M. Szpunar, Prawo europejskie, Warszawa 2005, s. 43.
11 Sprawa 48/71, [1971] ECR, s. 529.
12 R. Skubisz, E. Skrzydło-Tefelska, Prawo europejskie, Lublin 2003, s. 170.
13 Sprawa 106/77, [1978] ECR, s. 629.
14 S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a prawo państw członkowskich [w:] Prawo Unii Europejskiej, pod red. J. Barcza, tom I, Warszawa 2002, s. 233.
15 Sprawa 158/80, [1981] ECR, s. 1805.
16 Sprawa C-188/00, [2002] ECR, s. I-10691.
17 M. Kenig-Witkowska, A. Łazowski, R. Ostrihansky, op. cit., s. 239.
18 Sprawa C-453/00, [2004] ECR, s. I-000.
19 A. Kenig-Witkowska, A. Łazowski, R. Ostrihansky, op. cit., s. 241.