Tymczasowa ochrona prawna jako instrument europejskiego prawa administracyjnego

Celem artykułu jest przybliżenie orzecznictwa Trybunału dotyczącego kwestii ochrony prowizorycznej w europejskim prawie administracyjnym oraz jego wpływu na ochronę prowizoryczną w prawie polskim.

Zasada efektywnej ochrony prawnej w prawie europejskim

Artykuł 10 TWE stanowi, iż narodowe organy ustawodawcze i wykonawcze związane są postanowieniami prawa pierwotnego i wtórnego – zatem ich decyzje muszą być, pod rygorem bezskuteczności, w pełni kompatybilne z acquis. Jest to jedna z podstawowych zasad zapewniająca skuteczność prawa stanowionego na płaszczyźnie wspólnotowej. Mimo że Wspólnoty tworzą prawo, jego stosowanie leży w dużej mierze w rękach organów (legislacyjnych i egzekucyjnych) państw członkowskich. Jeśli zatem chodzi o wykonanie prawa europejskiego, państwa członkowskie cieszą się znaczną swobodą proceduralną.

Praktyka organów wspólnotowych, a przede wszystkim rozliczne orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wskazują jednak, iż kompetencje Wspólnot w zakresie stosowania prawa nie zostały wyłączone. W kontekście tym mówi się o europejskim prawie administracyjnym, regulującym sposób wdrażania prawa wspólnotowego. Jego funkcjonowanie opiera się na schemacie tzw. shared government – systemu współzależności dwóch porządków prawnych: wspólnotowego (uprawnienia prawodawcze) oraz narodowego (obowiązek wykonania prawa wspólnotowego)¹. Nie jest ono nigdzie skodyfikowane i składa się z szeregu zasad wywiedzionych przez ETS z prawa pierwotnego. Jedną z nich jest właśnie zasada skutecznej ochrony prawnej. Jej analiza stanowiła dla ETS punkt wyjścia w rozważaniach, czy adresat aktu administracyjnego, implementującego prawo wspólnotowe, może domagać się przed narodowym sądem wstrzymania wykonania tego aktu i czy przede wszystkim sąd ten ma kompetencje do przyznania stronie skarżącej ochrony tymczasowej – a więc do faktycznego zawieszenia wykonalności aktu supranacjonalnego pochodzenia.

Do początku lat 90. XX w. europejskie prawo administracyjne nie zajmowało się problemem ochrony prowizorycznej. Zakładano bowiem, że jest to kwestia objęta wspomnianą już autonomią proceduralną państw członkowskich. Dopiero wzrost znaczenia europejskich praw podstawowych (w tym prawa do skutecznej ochrony prawnej), przenikających bezpośrednio w sferę wdrażania prawa wspólnotowego przez narodowe organy administracji, doprowadził do zmiany w percepcji tego zagadnienia.

Orzeczenie Factortame

Kwestia dopuszczalności tymczasowej ochrony prawnej przed skutkami wykonania aktu administracyjnego implementującego prawo wspólnotowe pojawiła się po raz pierwszy w sprawie Factortame². ETS w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne sądu angielskiego musiał wtedy rozstrzygnąć między innymi, czy zgodna z prawem wspólnotowym jest doktryna „suwerenności parlamentu” (sovereignty of parliament), zgodnie z którą tylko angielski parlament decyduje o obowiązywaniu prawa, a sądy są bezwzględnie zobowiązane je wykonywać. Angielska Izba Lordów zapytywała, czy może wstrzymać stosowanie narodowego przepisu, jeżeli ma wątpliwości co do jego zgodności z nadrzędnym prawem wspólnotowym. Wstrzymanie miałoby mieć charakter tymczasowy i trwałoby do momentu wyjaśnienia przez ETS kwestii zgodności prawa angielskiego z prawem pierwotnym. W odpowiedzi Trybunał stwierdził, że ilekroć zagrożona jest pełna efektywność prawa wspólnotowego, nie może być stosowany przepis prawa krajowego, niezgodny z prawem pierwotnym lub wtórnym³. W kontekście pytania zadanego przez Izbę Lordów oznaczało to, że sąd krajowy powinien mieć możliwość wstrzymania wykonania danego aktu na czas trwania procedury pytania prejudycjalnego, nawet jeśli byłoby to niezgodne z narodową zasadą konstytucyjną. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, iż rozwiązanie takie wynika jednoznacznie z prawa do skutecznej ochrony prawnej, które gwarantuje poszczególnym podmiotom możliwość powołania się na korzystne dla nich, bezpośrednio skuteczne akty prawa wspólnotowego.

Angielskie prawo odmawiające sądom kompetencji do wstrzymania wykonania aktu prawnego, zdaniem sądu niezgodnego z prawem europejskim, narusza wspomniane powyżej prawo. W nieuzasadniony sposób osłabia bowiem pozycję podmiotu powołującego się na domniemaną bezskuteczność aktu. Z uwagi na potrzebę zagwarantowania skuteczności ochrony praw przyznanych przez Traktat sytuacja taka została uznana przez ETS za niemożliwą do zaakceptowania. Mimo że kwestia przyznania tymczasowej ochrony prawnej miała w tej sprawie charakter drugorzędny, to jeżeli chodzi o dopuszczalność ochrony prowizorycznej przed skutkami aktu implementującego prawo wspólnotowe orzeczenie w sprawie Factortame było przełomem. Jednak zawierało ono jedynie odpowiedź na pytanie, czy ochrona tymczasowa jest możliwa, nie dawało natomiast żadnych wskazówek co do przesłanek jej przyznania. Uzasadnione wydawało się założenie, że decyzja w tej kwestii pozostawiona została narodowym ustawodawcom oraz sądom stosującym krajowe przepisy procedury administracyjnej. Ograniczenie narodowej autonomii proceduralnej stało się jednak faktem.

Przesłanki wstrzymania wykonania aktu administracyjnego

Przesłanki przyznania ochrony prowizorycznej zdefiniowane zostały przez ETS dopiero dwa lata później w orzeczeniu dotyczącym połączonych spraw Zuckerfabrik Süderdittmarschen i Soest⁴.

Na podstawie jednego z rozporządzeń (nr 1914/87) dwie fabryki cukru zostały zobowiązane przez miejscowe urzędy skarbowe do zapłaty odpowiednio 2 i 1,7 miliona DM tytułem wyrównania za straty Wspólnoty poniesione w wyniku eksportu cukru. Fabryki nie zgodziły się z ich decyzjami i zaskarżyły je do trybunałów podatkowych w Hamburgu i Düsseldorfie, kwestionując jednocześnie zgodność rozporządzenia z prawem pierwotnym. Powoływały się również na argument, iż zamrożenie tak dużych sum pieniężnych doprowadziłoby do nieodwracalnych strat finansowych. Niemieckie organy administracji, do których cukrownie odwołały się najpierw, nie uznały ich racji i odmówiły wstrzymania wykonania decyzji. Inaczej postąpiły trybunały podatkowe, które uznając argumenty fabryk przyznały im ochronę prowizoryczną i wstrzymały wykonanie decyzji władz podatkowych. Jednocześnie skierowały do ETS pytania prawne dotyczące dopuszczalności ochrony prowizorycznej, którą przyznały fabrykom cukru, jej przesłanek oraz zgodności rozporządzenia z prawem.

Trybunał rozpoczął swój wywód od dokładnej analizy przywoływanej już zasady efektywnej ochrony prawnej, uznając ją za element prawa pierwotnego stanowiący podstawę do udzielenia pozytywnej odpowiedzi. ETS uznał jednoznacznie prawo sądów narodowych do udzielania ochrony prowizorycznej adresatom aktów administracyjnych implementujących prawo wspólnotowe. Jednocześnie stwierdził też, iż w sytuacji, gdy podstawą do wydania zaskarżonego aktu był akt prawa europejskiego, jego zawieszenie możliwe jest jedynie w przypadku spełnienia określonych przez Trybunał przesłanek⁵. W przypadku niezgodności z przesłankami narodowe przepisy postępowania administracyjnego będą bezskuteczne. Takie rozwiązanie ma na celu zagwarantowanie jednolitego stosowania prawa europejskiego – jedną z podstaw efektywnego funkcjonowania wspólnotowego porządku prawnego.

Zgodnie z orzeczeniem ETS sąd narodowy może zawiesić wykonanie zaskarżonego aktu tylko wtedy, gdy:

• istnieją poważne wątpliwości co do zgodności aktu wspólnotowego stanowiącego podstawę do wydania konkretnej decyzji z wspólnotowym prawem nadrzędnym; wątpliwości owe muszą być dokładnie wymienione w pytaniu prejudycjalnym, z którym sąd narodowy zobowiązany jest zwrócić się do ETS,

• ochrona tymczasowa zostanie udzielona na możliwie najkrótszy czas – spełnienie tego kryterium może być zagwarantowane jedynie wtedy, gdy sąd narodowy zobowiązany zostanie do wszczęcia procedury pytania prawnego zgodnie z art. 234 TWE,

• adresatom zaskarżonego aktu administracyjnego grożą poważne i nieodwracalne szkody wynikłe z jego wykonania; nie chodzi tutaj o bezpośrednią szkodę pieniężną (pecuniary damages), ale straty wynikłe z wstrzymania działalności – utraty części rynku, klienteli itp.,

• wstrzymanie wykonania nie naruszy interesów finansowych Wspólnoty (sąd może jednak zastosować środek zmniejszający to niebezpieczeństwo i zażądać od strony skarżącej udzielenia określonych gwarancji finansowych, z wpłaceniem kaucji łącznie),

• wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie wpłynie negatywnie na efektywność nadrzędnego aktu wspólnotowego.

Udzielając streszczonej powyżej odpowiedzi ETS kierował się kilkoma pobudkami. Najważniejszą z nich była potrzeba zagwarantowania skutecznej ochrony prawnej przed negatywnymi skutkami bezpośredniej implementacji aktów prawa wspólnotowego przez organy państw członkowskich. Do tej pory w kwestii tej istniała bowiem luka, która zapełniona została dopiero przez orzeczenie w sprawie Zuckerfabrik Süderdittmarschen. Kolejnym powodem wydania takiego orzeczenia była niezgodność w systemie ochrony jednostki przed negatywnymi skutkami stosowania aktów prawa europejskiego sprzecznych z prawem nadrzędnym. Strona wnosząca skargę bezpośrednio do ETS ma mianowicie możliwość wnioskowania o przyznanie przez Trybunał ochrony prowizorycznej na podstawie art. 242 i 243 TWE. Do momentu rozstrzygnięcia w sprawie Zuckerfabrik Süderdittmarschen możliwość taka była niedostępna dla uczestników postępowania, w którym sąd narodowy zdecydował się skierować do ETS pytanie prejudycjalne. Omawiane orzeczenie zniwelowało tę dysproporcję, rozszerzając zakres ochrony prawnej stron postępowania.

Samo orzeczenie, w swej istocie uznane przez niektórych za przełomowe⁶, wzbudziło jednak kilka kontrowersji. Niepokój budziła wykładnia przytoczonych powyżej przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, nie zaś sama istota sprawy. O ile obowiązek wszczęcia procedury z art. 234 TWE można uznać za jednoznaczny, o tyle już odpowiedź na pytanie, jak poważne muszą być wątpliwości uzasadniające przyznanie ochrony prowizorycznej, jest mniej oczywista. Podobnie ma się rzecz z kwestią oszacowania szkody (i jej ewentualnej nieodwracalności), jakiej doznać może adresat zaskarżonego aktu administracyjnego, czy też oceny wpływu przyznania ochrony prowizorycznej na efektywność określonej regulacji wspólnotowej. Ponieważ brakuje wskazań ze strony ETS, wydaje się, iż ocena faktów w tych kwestiach przekazana została sądom narodowym. O ile w kwestii oceny ewentualnych szkód sądy narodowe mogą się jeszcze posłużyć dosyć bogatym orzecznictwem ETS z zakresu zastosowania art. 242 i 243 TWE⁷, co sugerować wydaje się sam Trybunał uznający w omawianej sprawie potrzebę koherencji pomiędzy postępowaniami uregulowanymi przez artykuły 234 oraz 242 i 243 TWE, o tyle w ocenie wszelkich innych okoliczności sądy pozostawione zostały same sobie. Brak jednoznacznych definicji poszczególnych przesłanek uprawdopodobnił jednocześnie ponowne pojawienie się sprawy dotyczącej ochrony tymczasowej przed Trybunałem w Luksemburgu.

Zarządzenie niezbędnych środków tymczasowych

Orzeczenie w sprawie Zuckerfabrik Süderdittmarschen bez wątpienia stanowiło przełom w kwestii uznania prawa do ochrony tymczasowej w ramach procedury przewidzianej przez art. 234 TWE. Jego stosowanie ograniczone było jednak tylko do możliwości zawieszenia wykonania aktu administracyjnego. W związku z tym pojawiło się pytanie, czy wykładnia dokonana przez ETS umożliwia sądom narodowym stosowanie środków tymczasowych⁸ w odniesieniu do aktów administracyjnych implementujących prawo wspólnotowe. W kontekście tym przez pojęcie środek tymczasowy (prowizoryczny) należy rozumieć decyzję sądu narodowego nakazującą organowi administracyjnemu nie tylko wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, ale także wydanie nowej decyzji (ważnej do momentu udzielenia przez ETS odpowiedzi na skierowane doń pytanie prawne), regulującej w sposób odmienny od przewidzianego przez zakwestionowany akt prawa europejskiego pozycję podmiotu wnoszącego skargę⁹.

Problemem tym Trybunał zajął się w sprawie Atlanta¹⁰.

Przedmiotem sporu pomiędzy importującą banany firmą Atlanta a Urzędem ds. Wyżywienia i Gospodarki Leśnej była decyzja urzędu implementująca rozporządzenie nr 404/93 w sprawie wspólnej organizacji rynku bananów. Na jego podstawie odebrano Atlancie część bezcłowego kontyngentu na import bananów spoza Wspólnoty. Przedsiębiorstwo odwołało się od tej decyzji do sądu administracyjnego twierdząc, że rozporządzenie jest sprzeczne z prawem pierwotnym. Jednocześnie złożyło w sądzie wniosek o zastosowanie środka tymczasowego (einstweilige Anordnung) w postaci nałożenia na urząd obowiązku wyrażenia zgody na obciążony mniejszym cłem import bananów, ważnej przez czas potrzebny ETS do udzielenia odpowiedzi na temat zgodności rozporządzenia z prawem¹¹. Sąd przychylił się do tego wniosku i jednocześnie skierował do ETS pytanie o dopuszczalność takiego rozwiązania.

W swym orzeczeniu Trybunał przyznał rację sądowi z Frankfurtu, uznając możliwość stosowania środków tymczasowych przez sądy narodowe, rozstrzygające o zgodności z prawem aktów administracyjnych implementujących bezpośrednio akty prawa wspólnotowego. Podobnie jak w przypadku sprawy Zuckerfabrik Süderdittmarschen podstawą dla takiego rozstrzygnięcia była, zdaniem ETS, potrzeba zagwarantowania podmiotom indywidualnym tego samego stopnia ochrony prawnej na poziomie wspólnotowym i narodowym (ale tylko wtedy gdy chodzi o implementację prawa wspólnotowego przez organy państwa członkowskiego). O ile bowiem prawo wspólnotowe w art. 243 TWE jednoznacznie dopuszcza stosowanie niezbędnych środków ochrony tymczasowej, o tyle do momentu wydania orzeczenia w sprawie Atlanta sądy narodowe takiej możliwości nie miały.

Jeśli chodzi o przesłanki zastosowania środka tymczasowego, omawiane orzeczenie powtarza, z jednym wyjątkiem, kryteria zdefiniowane w sprawie Zuckerfabrik Süderdittmarschen. Owym wyjątkiem jest dodanie przez Trybunał nowego kryterium. Otóż sądy narodowe decydujące o udzieleniu ochrony prowizorycznej (a więc nie tylko o przyznaniu środka tymczasowego¹²) powinny uwzględnić wynikający z art. 10 TWE obowiązek kooperacji. W praktyce oznacza to zobowiązanie do powołania się na wcześniejsze wyroki ETS w podobnych sprawach. Opisane powyżej zobowiązanie wygasa jednak wtedy, gdy sąd narodowy podnosi inny powód nieważności aktu europejskiego, niż ten, o którym ETS już zdecydował, oraz gdy stan faktyczny różni się od stanu faktycznego podobnej sprawy już rozstrzygniętej przez Trybunał.

Najogólniejszą przesłanką udzielenia ochrony tymczasowej, określoną w sprawie Zuckerfabrik Süderdittmarschen, była potrzeba uwzględnienia przez sąd narodowy interesu wspólnotowego. Orzeczenie w sprawie Atlanta wydaje się bliżej definiować sposób postępowania sądów przy sprawdzaniu tego kryterium. ETS stwierdził mianowicie, że sędzia decydujący o przyznaniu ochrony tymczasowej zobowiązany jest zastanowić się nad wpływem powielenia jego decyzji przez inne sądy na efektywność regulacji wspólnotowej stanowiącej podstawę do wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. Mimo tych prób uściślenia trudno wyobrazić sobie, w jaki sposób sąd może dokonać oszacowania skutków wydanego orzeczenia, jakimi kryteriami powinien się przy tym kierować i wreszcie, co oznacza „efektywność regulacji wspólnotowej”. Wydaje się więc, iż podjęta przez ETS próba wyjaśnienia tego zagadnienia nie powiodła się, w związku z czym sądy narodowe w ocenie faktów mogą w dużej mierze polegać na własnym uznaniu. Mamy tu więc do czynienia ze swoistą relegacją części uprawnień z płaszczyzny supranacjonalnej na narodową, w wyniku której sądy narodowe pełnią swoistą funkcję judge communitaire.

Ograniczenie kompetencji sądów narodowych do przyznawania ochrony prowizorycznej

Uznanie przez ETS kompetencji sądów narodowych do zarządzenia środków tymczasowych w stosunku do organów administracyjnych implementujących prawo wspólnotowe w znacznym stopniu rozszerzyło stopień ochrony prawnej pojedynczych podmiotów. Z drugiej jednak strony stosowanie mało precyzyjnego orzecznictwa Trybunału przyznającego sądom dużą swobodę w ocenie zasadności zarządzenia ochrony tymczasowej doprowadzić musiało do kolejnych problemów interpretacyjnych, a nawet kompetencyjnych.

Niemiecki Urząd ds. Wyżywienia i Gospodarki Leśnej odmówił firmie T. Port przyznania dodatkowego bezcłowego kontyngentu na import bananów z tzw. krajów trzecich (a więc obłożonych najwyższą stawką celną). Adresat decyzji złożył więc skargę do sądu administracyjnego, domagając się uznania jej nieważności. Jednocześnie w związku ze swoją ciężką sytuacją finansową poprosił sąd o zarządzenie na jego korzyść środka tymczasowego – nałożenie na urząd obowiązku przyznania określonego kontyngentu na bezcłowy import bananów. Możliwość taką przewidywało samo rozporządzenie dające Komisji kompetencję do jednostkowego przyznawania kontyngentów w ściśle określonych sytuacjach. Zastosowany środek miałby trwać jedynie do momentu wydania przez Komisję odpowiedniej decyzji. Sąd w Kassel uznał rację T. Port i zarządził odpowiedni środek. Jednocześnie skierował do Trybunału pytanie prejudycjalne o wyjaśnienie sposobu postępowania w danej sytuacji.

ETS w swej odpowiedzi¹³ orzekł, iż postępowanie sądu w Kassel jest niezgodne z prawem wspólnotowym. Najpoważniejszym zarzutem podanym przez Trybunał w uzasadnieniu był brak kompetencji sądu narodowego do przyznania ochrony prowizorycznej w sytuacji, kiedy organem uprawnionym do wydania aktu zastąpionego przez sądowe zarządzenie tymczasowe był organ Wspólnot, a więc w tym wypadku Komisja. Orzeczenia w sprawach Zuckerfabrik i Atlanta dotyczyły bowiem zupełnie innej konstelacji. Chodziło tam o wydane przez narodowe organy akty administracyjne, które nie mogą być w tym kontekście postawione na równi z ewentualną decyzją Komisji. Adresat decyzji mógł bowiem, zdaniem ETS, wnieść bezpośrednio do Trybunału skargę na bezczynność Komisji domagając się wydania określonego aktu prawnego, a następnie wnioskować o zarządzenie na jego korzyść środka tymczasowego na podstawie art. 243 TWE.

Orzeczenie to wskazuje wyraźnie na subsydiarny charakter ochrony prowizorycznej przyznawanej przez sądy narodowe w stosunku do aktów administracyjnych wdrażających prawo wspólnotowe. Jest ona dopuszczalna jedynie w sytuacjach, kiedy udzielenie ochrony przez sądy wspólnotowe jest niemożliwe.

Wiąże się to z kolejnym ograniczeniem linii zarysowanej w orzeczeniach Zuckerfabrik i Atlanta – ochrona tymczasowa przyznawana przez sądy narodowe może dotyczyć tylko ewentualnych negatywnych skutków wywołanych przez narodowe akty administracyjne implementujące prawo europejskie. Sądy narodowe nie mają kompetencji do ingerowania, nawet w imieniu wspólnotowego prawa jednostki do skutecznej ochrony prawnej, w kompetencje samej Wspólnoty. Orzeczenie to ograniczyło więc w pewnym stopniu sferę działania sądów narodowych zaznaczając dosyć wyraźną granicę pomiędzy sądownictwem europejskim a narodowym, co w dziedzinie europejskiego prawa administracyjnego ma duże znaczenie. Poza zmniejszeniem prerogatyw przyznanych sądom narodowym w orzeczeniach Zuckerfabrik i Atlanta rozstrzygnięcie w sprawie T. Port nie przyniosło jednak żadnych zmian odnośnie do warunków przyznania ochrony tymczasowej.

Ochrona tymczasowa w polskim prawie administracyjnym

Kwestię ochrony prowizorycznej w polskim postępowaniu administracyjnym reguluje art. 61 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi¹⁴. Zgodnie z treścią tego przepisu ochrony takiej w postaci wstrzymania wykonania aktu może z urzędu lub na wniosek udzielić najpierw organ wydający decyzję, a po wniesieniu skargi do sądu także sąd (art. 61 § 3). W tym drugim przypadku strona wnosząca o wstrzymanie wykonania powinna wykazać, iż wykonanie aktu zwiększa niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków.

Mogłoby się wydawać, że możliwość uzyskania ochrony tymczasowej na warunkach art. 61 dotyczy każdego aktu administracyjnego objętego działaniem ustawy, jeśli nie należy on do jednego z wyjątków zawartych w § 3 omawianego przepisu. Porównanie treści art. 61 ustawy z omówionym powyżej orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości prowadzi jednak do innego wniosku. Artykuł 61 nie może być stosowany w odniesieniu do aktów polskich organów administracyjnych wdrażających prawo wspólnotowe. Wynika to z faktu, iż przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej wymienione w art. 61 ustawy różnią się w znacznym stopniu od kryteriów wymienionych w orzeczeniach Zuckerfabrik i Atlanta. O ile kwestia wykazania możliwości powstania nieodwracalnych szkód pojawia się zarówno w regulacji ustawy, jak i w omówionych orzeczeniach ETS, o tyle już na przykład problem wstępnego badania zgodności podstawy do wydania aktu z prawem nadrzędnym uwzględniony został jedynie na płaszczyźnie wspólnotowej¹⁵. Polskie prawo nie wymaga też uwzględnienia wpływu skutków przyznania ochrony tymczasowej na efektywność podstawy zaskarżonego aktu. W związku z tym polskie sądy administracyjne, rozpatrujące wnioski o wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych wdrażających prawo wspólnotowe, będą zmuszone odstąpić od stosowania art. 61 ustawy na rzecz kontroli opisanej przez ETS w omówionych powyżej orzeczeniach.

Ochrona prowizoryczna

W kontekście tym zupełną nowością z punktu widzenia polskiego postępowania sądowoadministracyjnego jest możliwość przyznawania przez sądy ochrony prowizorycznej w postaci środków tymczasowych. Polskie prawo nie przewiduje bowiem takiej możliwości – art. 61 ustawy mówi jedynie o wstrzymaniu wykonania aktu, nie dając możliwości nakazania organom administracji określonego postępowania, tak jak przewiduje to np. § 123 niemieckiej ustawy o sądownictwie administracyjnym¹⁶. Została ona jednak wyraźnie uznana przez ETS w omówionym powyżej wyroku w sprawie Atlanta. Trybunał stwierdził w nim, iż stworzenie takiej możliwości wynika ze stanowiącej część prawa pierwotnego zasady, która gwarantuje uczestnikom postępowania skuteczną ochronę praw oraz interesów. Sądy narodowe zobowiązane zostały w ten sposób do udzielenia takiej ochrony bez względu na obowiązujące narodowe zasady postępowania. O znaczeniu tego zobowiązania świadczy najlepiej orzeczenie w cytowanej już sprawie Factortame, gdzie zagwarantowanie skutecznej ochrony poprzez uznanie prawa do ochrony prowizorycznej przeważyło nad konstytucyjną zasadą sovereignty of parliament. W związku z tym brak odpowiednich regulacji w prawie polskim nie może w żadnym wypadku stanowić usprawiedliwienia dla ograniczenia prawa przyznanego adresatom aktów administracyjnych przez prawo pierwotne (vide prawo do skutecznej ochrony prawnej). Wynika to jednoznacznie z nadrzędności prawa pierwotnego oraz zasady jego bezpośredniego stosowania.

Konsekwencje nieprzestrzegania orzecznictwa ETS

Warto jeszcze wspomnieć o ewentualnych skutkach nieprzestrzegania orzecznictwa ETS przez sądy polskie, które mogą być dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, przeciw państwu polskiemu może zostać wszczęte postępowanie z art. 226 TWE. Orzeczenia sądów narodowych należy bowiem rozumieć jako działania państwa, które w przypadku niezgodności z prawem wspólnotowym mogą skutkować wniesieniem przez Komisję skargi do ETS¹⁷. Z racji wymogu przeprowadzenia odpowiedniego postępowania przygotowawczego taki rozwój sytuacji jest jednak mało prawdopodobny. Po drugie, innym skutkiem nieprzestrzegania orzecznictwa ETS przez sądy może być odpowiedzialność odszkodowawcza państwa polskiego względem adresata zaskarżonego aktu administracyjnego. Obowiązek odszkodowawczy wynika z orzecznictwa Trybunału uznającego odpowiedzialność państw członkowskich za szkody wynikłe z braku lub z wadliwej implementacji prawa wspólnotowego¹⁸. Zgodnie z orzeczeniem w sprawie Köbler¹⁹ odpowiedzialność ta obejmuje pod pewnymi warunkami również orzeczenia sądowe. W Polsce podstawą dla takiego roszczenia byłby natomiast art. 417¹ § 2 k.c., z którego treści wynika obowiązek odszkodowawczy za wydanie niezgodnego z prawem orzeczenia sądowego, dotyczącego również prawa europejskiego.

Podsumowanie

Analiza przedstawionego powyżej orzecznictwa Trybunału prowadzi do wniosku, iż w kwestii ochrony prowizorycznej przed skutkami aktów administracyjnych wdrażających prawo europejskie wciąż pozostaje wiele wątpliwości – nie tylko natury interpretacyjnej, ale też kompetencyjnej. W świetle dość restrykcyjnego orzeczenia T. Port trudno jest też przewidzieć dalszy kierunek ewolucji orzecznictwa ETS. Faktem bezsprzecznym jest jednak to, że wprowadzenie możliwości uzyskania ochrony prowizorycznej przed sądami narodowymi zwiększyło zakres ochrony jednostki, a wypracowanie przez ETS jednolitych kryteriów jej przyznawania uczyniło z tej instytucji jeden z filarów europejskiego prawa administracyjnego. Oprócz tego zwiększony został udział sądów narodowych w procesie stosowania prawa europejskiego, co łączy się nie tylko z uprawnieniem do dokonywania interpretacji określonych przesłanek zgodnie z prawem wspólnotowym, ale przede wszystkim z obowiązkiem stosowania wytycznych zdefiniowanych przez ETS w omówionych orzeczeniach – nawet w zakresie wychodzącym poza instrumenty przyznane przez ustawodawcę narodowego (tak jak w przypadku polskiej ustawy).

MARIUSZ MOTYKA

Wydział Prawa Uniwersytetu Europejskiego Viadrina we Frankfurcie n. Odrą

¹ J. Bridge, Procedural Aspects of the Enforcement of EC Law through the Legal Systems of the Member States, [w:] „European Law Review”, 1984, s. 28–42.

² Orzeczenie ETS w sprawie C-213/89, Factortame, [w:] ECR 1990, s. I-2433.

³ Factortame, nr 20 i 21.

⁴ Orzeczenie ETS w połączonych sprawach C-143/89 i C-92/89, Zuckerfabrik Süderdittmarschen i Soest, [w:] ECR 1991, s. I-534.

⁵ Zuckerfabrik Süderdittmarschen, nr 33.

⁶ Schermers, Glosa do orzeczenia w sprawie Zuckerfabrik Süderdittmarschen, [w:] „Common Market Law Review” 1992, s. 135.

⁷ Według ETS podstawową przesłanką udzielenia ochrony tymczasowej na podst. art. 242/243 jest groźba powstania „poważnych i nieodwracalnych szkód”. Szkody te są nieodwracalne, gdy w wyniku orzeczenia sądowego nie będą mogły być wyrównane ani na drodze restytucji naturalnej, ani poprzez odszkodowanie pieniężne, np. sprawa 206/81 Alvarez, ECR 1981, s. 2187 (nb. 7).

⁸ Pojęciem tym, choć w nieco innym kontekście, posługuje się TWE w odniesieniu do zarządzeń tymczasowych Trybunału. W związku z brakiem odpowiednika tej instytucji w prawie polskim (o czym poniżej) uzasadnione wydaje się jego użycie w odniesieniu do procedury przed sądami narodowymi.

⁹ S. Lehr, Einstweiliger Rechtschutz und Europäische Union, Heidelberg 1997, s. 550.

¹⁰ Orzeczenie ETS w sprawie C-465/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft and Others, [w:] ECR 1995, s. I-3761.

¹¹ Zgodnie bowiem z orzeczeniem w sprawie Foto Frost (sprawa 314/85, ECR 1987 s. 4199), sądy narodowe są wbrew brzmieniu art. 234 TWE zobowiązane zwrócić się do ETS z pytaniem wstępnym, kiedy zaistnieje przypuszczenie, że akt prawa wspólnotowego może być niezgodny z europejskim prawem nadrzędnym.

¹² Atlanta, nr 28.

¹³ Orzeczenie ETS w sprawie C-68/95, T. Port, ECR 1996, s. I-6065.

¹⁴ Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 20 września 2002 r., Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 (cyt. jako ustawa).

¹⁵ Choć Z. Kmieciak (Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym [w:] PiP nr 5/2003, s. 18 [24]), powołując się na orzeczenie Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (orz. z 11.06.1990, SA/Wr 1478/90) sugeruje, iż o podobnej praktyce można mówić w sądownictwie polskim, nie wydaje się, aby było to równoważne z wymogami nakładanymi przez orzecznictwo ETS.

¹⁶ Verwaltungsgerichtsordnung, [w:] BGBl I 1960,17 z późniejszymi zmianami (ost. z 22.03.2005).

¹⁷ Orzeczenie niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, [w:] „Zbiór Orzecznictwa” FTK, tom 73, s. 330 (338); także: Koenig/Pechstein/Sander, EU-/EG-Prozessrecht, Tübingen 2002, s. 144.

¹⁸ M.in. połączone sprawy C-46/93 i C-48/93, Brasserie de pe^{cheur i Factortame III, ECR 1996, s. I-1029.}

¹⁹ Orzeczenie ETS w sprawie C-224/01, Köbler, [w:] ECR 2003, s. I-10239.