Dowodem zmiany sposobu myślenia francuskiej administracji podatkowej w podejściu do relacji z podatnikami jest stworzenie dokumentu zatytułowanego "Karta podatnika". Z jednej strony to jednostronne zobowiązanie tej administracji do działania usługowego wobec podatników, z drugiej zaś to przewodnik dla podatnika po jego prawach i obowiązkach w kontakcie z organami podatkowymi.
Dokument ten składa się z preambuły oraz 6 części zatytułowanych: „Administracja, która ułatwi wam życie”, „Podatnik obywatel”, „Administracja szanująca podmioty i prawa”, „Podatnik współpracujący”, „Sprawiedliwa administracja” i „Uczciwy podatnik”. Nietrudno zauważyć logikę w podziale tego dokumentu wskazującą na pewną równowagę pomiędzy działaniem administracji podatkowej i zachowaniem podatnika. Poniżej przedstawione zostały najważniejsze myśli przewodnie tego dokumentu.
Preambuła
Preambuła nakreśla główne cele dokumentu, wskazując, iż stosunki między podatnikami a administracją znajdują swoje podwaliny w Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela2,
do której odwołuje się Konstytucja Francji3, i powinny opierać się na wzajemnym zaufaniu i szacunku, tak aby zapewnić sprawiedliwą równowagę. Odwołano się w niej do podstawowych zasad prawa podatkowego, takich jak: zasada uchwalania podatku, zasada legalności podatku oraz zasada równości wobec podatku4. Wskazano na podstawowe elementy obowiązującego systemu podatkowego. Podkreślono, iż podatek ustalany jest na podstawie deklaracji podatkowych przedłożonych przez podatnika administracji podatkowej (system deklaracyjny). Konieczną przeciwwagą systemu deklaracyjnego jest kontrola podatkowa, która pozwala nie tylko walczyć z oszustwami, lecz zapewnia zapłatę podatku w warunkach zdrowej konkurencji. Każdy podatnik powinien bowiem płacić tyle, ile powinien, lecz nie więcej. Ustawa definiuje sposoby kontroli, jak i udzielone podatnikowi gwarancje procesowe. Wskazano także, że administracja jest gwarantem prawidłowego stosowania ustawy podatkowej i podlega kontroli sędziego. W preambule podniesiono również, iż administracja podatkowa powinna zmierzać do tego, aby obowiązki podatkowe uczynić lżejszymi, a podatki prostszymi. W tym też celu powinna ona udzielać pomocy podatnikowi, jak również robić wszystko, aby poprawić z nim wzajemne relacje. Wspomniana równowaga oznacza z jednej strony kompetentną administrację podatkową nastawioną na podatnika, która swe działanie opiera na trzech fundamentalnych wartościach, jakimi są: prostota, szacunek i sprawiedliwość, z drugiej strony – podatnika wypełniającego swoje obowiązki jako uczciwy obywatel.
„Administracja, która ułatwi wam życie”
Być obecnym i pomocnym podatnikom, jak również czynić wszystko, aby podatki były prostsze, to jedne z głównych obowiązków administracji podatkowej. W tym też celu ułatwiono podatnikowi kontakt z urzędnikiem, który przestał być osobą anonimową. Urzędnik został zobowiązany do podpisywania swoim nazwiskiem wysyłanej do podatnika korespondencji oraz wskazywania niezbędnych informacji dotyczących jego osoby. Mowa tutaj o nazwie i adresie urzędu, którego jest pracownikiem, numeru telefonu oraz adresie poczty elektronicznej. Podkreślono, iż w razie potrzeby podatnik może zawsze umówić się na spotkanie z urzędnikiem. W ramach zainicjowanego przez francuską administrację podatkową programu zatytułowanego „Aby ułatwić wam podatki” podjęto wiele inicjatyw mających na celu podwyższenie jakości świadczonych usług oraz spełnienie oczekiwań podatników. Sformułowano dziewięć zobowiązań jakości. Mowa tutaj w pierwszej kolejności o potrzebie udzielania informacji wszelkimi możliwymi kanałami: poczta, telefon, internet. Administracja podjęła zobowiązanie odpowiedzi na wszystkie telefony podatników, jak również odpowiedzi na każdą skierowaną do niej korespondencję listowną lub elektroniczną. Podkreślono, że jeśli niemożliwa jest natychmiastowa odpowiedź, podatnik, który przedstawi swoje dane, może liczyć na odpowiedź w ciągu 48 godzin (telefon, e-mail). Odpowiedzi na korespondencję listowną administracja udziela w terminach krótszych niż 30 dni. Jedynie w sprawach wyjątkowych lub złożonych, gdy do ich wyjaśnienia niezbędny jest czas, możliwe jest przedłużenie terminu, o czym administracja niezwłocznie informuje podatnika. Inną możliwością komunikacji bezpośredniej podatnika z administracją jest możliwość umówienia się na spotkanie z urzędnikiem w dniu i o godzinie odpowiadającej podatnikowi. Na prośbę sformułowaną telefonicznie lub przez internet podatnik może otrzymać w ciągu 48 godzin każdy formularz oraz notę informacyjną bez konieczności wychodzenia z domu.
Aby powyższe zobowiązania administracji były możliwe do zrealizowania, wykorzystano nowoczesne sposoby komunikacji: serwis telefoniczny (0033 08 20 32 42 52 – 0,12 euro za min.) czynny sześć dni w tygodniu od godz. 8 do 22 (soboty od godz. 9 do 19), dzięki któremu każdy podatnik może otrzymać odpowiedź na pytanie z zakresu prawa podatkowego, stronę internetową, która oferuje szeroki zakres usług: informowanie, możliwość płatności podatków on-line, pobierania formularzy, otrzymywania bezpłatnego comiesięcznego informatora podatkowego na adres elektroniczny.
Administracja podkreśla, że każda sprawa jest traktowana szczególnie, a błąd administracji skutkuje zmianą stanowiska w każdym czasie. W razie kontroli podatkowej inspektor uświadamia podatnikowi jego prawa i obowiązki oraz udziela informacji w przedmiocie kontroli. Innym elementem ułatwiającym zrozumienie podatków przez obywateli jest używanie przez administrację prostego i zrozumiałego języka zarówno na co dzień w kontakcie z podatnikiem, jak i w broszurach, deklaracjach podatkowych czy korespondencji do niego kierowanej. System broszur stworzonych przez administrację podatkową pozwala lepiej poznać podatnikowi jego sytuację podatkową. Każda zmiana w tej sytuacji, np. w zakresie płatności podatku dochodowego od osób fizycznych, skutkuje wysłaniem przez administrację podatkową stosownej broszury na adres podatnika, tak aby mógł on zapoznać się ze swoimi prawami, jak i ciążącymi na nim obowiązkami. Uproszczenie druków deklaracji podatkowych, możliwość ich składania drogą elektroniczną, jak też możliwość płatności podatków drogą elektroniczną to kolejny krok ułatwiający obywatelowi kontakt z podatkami. Następnym pomysłem administracji w celu podniesienia świadomości prawnopodatkowej obywateli jest wysyłanie do ludzi młodych mających złożyć pierwszą deklarację w podatku dochodowym listu, który ma pomóc im w wypełnieniu pierwszych obowiązków podatkowych. Innym działaniem jest otoczenie szczególną troską osób rozpoczynających działalność gospodarczą. Osoba taka w ciągu miesiąca od rozpoczęcia działalności gospodarczej otrzymuje tzw. książeczkę podatkową, która zawiera opis pierwszych, koniecznych do wypełnienia formalności oraz obowiązków podatkowych, jak również przydzielony zostaje takiemu podmiotowi rozmówca – urzędnik odpowiedzialny za prowadzenie jego akt podatkowych. Francuska administracja podatkowa podjęła także zobowiązanie co do uproszczenia systemu sankcji poprzez obniżenie liczby kar oraz ich stawek.
„Podatnik – obywatel”
Powyższe zobowiązania administracji podatkowej implikują określone zachowanie się podatników. Wskazano bowiem, że podatnicy powinni szanować prawo i zasady prawa. Powinni być świadomi spoczywających na nich obowiązków podatkowych, od których wypełnienia nie powinni się uchylać. Obowiązki takie należy wypełniać dobrowolnie i spontanicznie. Jeśli podatnik nie otrzymał w terminie deklaracji podatkowej5, powinien skontaktować się z właściwym urzędem skarbowym. Zdarzenia, których zgłoszenie administracji jest obowiązkowe, np. sprzedaż nieruchomości, darowizny, powinny być komunikowane administracji bezzwłocznie. Jeżeli podatnik nie zna swoich obowiązków podatkowych w danym zakresie, powinien skontaktować się z administracją.
Kolejnym obowiązkiem podatników jest zapłata podatków w terminach przewidzianych przez prawo oraz informowanie administracji o wszystkich zmianach mających wpływ na sytuację podatkową podatnika. Zachęca się podatników do korzystania z nowoczesnych metod komunikacji, jak również podkreśla się, że podatnicy powinni akceptować kontrolę podatkową jako przeciwwagę systemu deklaracyjnego i powinni zaniechać działań uniemożliwiających jej przeprowadzenie.
„Administracja szanująca podmioty i prawa”
W swym postępowaniu francuska administracja podatkowa zakłada uczciwość podatnika oraz akceptuje możliwość jego pomyłki. Podstawą jest domniemanie rzetelności i kompletności złożonych przez podatnika deklaracji podatkowych. Jeżeli administracja dojdzie do odmiennego przekonania, to wówczas na niej spoczywa ciężar udowodnienia swojego stanowiska, jak również obowiązek przedstawienia podatnikowi propozycji zmiany zadeklarowanych kwot. Podatnikom, którzy uzasadnią swoje postępowanie co do niewykazania pewnych elementów w deklaracji podatkowej, nie nalicza się odsetek za zwłokę. W razie rozbieżności występujących w deklaracjach złożonych przez podatnika i informacjach przesłanych administracji przez pracodawców, organy rentowe czy banki, administracja kieruje list do podatnika celem uregulowania zaistniałych rozbieżności bez negatywnych dla niego konsekwencji, tj. zastosowania kar, odsetek za zwłokę czy utraty odliczenia6.
W przypadku gdy przedsiębiorstwo stanowi przedmiot kontroli księgowości7, to podatnik przed zamknięciem kontroli może uregulować swoją sytuację podatkową poprzez złożenie korekty deklaracji i zapłatę kwoty dodatkowego podatku. W takiej sytuacji stawka odsetek za zwłokę jest obniżana o połowę. Powyższe przepisy stosowane są wobec podatników, którzy złożyli deklaracje podatkowe w terminie i nie ma podejrzeń co do ich nieuczciwości. Administracja ponosi także odpowiedzialność za udzielone podatnikowi informacje. Podatnicy mają możliwość powoływania się na stanowisko ogólne administracji wyrażone w sprawach podatkowych. Jednocześnie podatnik ma prawo zwrócenia się o udzielenie informacji podatkowej w jego indywidualnej sprawie. Podjęte stanowisko wiąże administrację. W niektórych przypadkach, w których ustawa przewiduje termin na odpowiedź, uchybienie terminowi skutkuje udzieleniem przez administrację odpowiedzi na korzyść podatnika. Także w trakcie kontroli podatkowej podatnicy mają możliwość uzyskania określonych informacji. Kierujący przedsiębiorstwem może zwrócić się do urzędnika prowadzącego kontrolę podatkową w tym przedsiębiorstwie o zajęcie stanowiska w przedmiocie przez niego weryfikowanym, pod warunkiem że nie był on przedmiotem korekty, jak również w innym zakresie celem prawidłowego stosowania ustaw podatkowych czy też upewnienia się co do prawidłowości swego postępowania. Francuska karta podatnika podkreśla, że prawa i obowiązki podatnika zagwarantowane są przez ustawę.
Podatnik ma prawo kwestionować stanowisko administracji, przedstawiając swoje argumenty. Na każdym etapie postępowania administracja zobowiązana jest udzielić odpowiedzi podatnikowi na przedstawiane przez niego wątpliwości, wraz ze stosownym uzasadnieniem swojego stanowiska w sprawie. Wskazano jednak, że podatnik powinien unikać zbędnych sporów. A zatem w razie problemów z wypełnieniem deklaracji, obliczeniem, zapłatą podatku czy samym urzędnikiem prowadzącym akta podatkowe zachęca się podatników do kontaktu z podatkowym pojednawcą urzędującym w departamencie miejsca zamieszkania podatnika za pomocą korespondencji listownej lub elektronicznej. Dane pojednawców podatkowych są dostępne na stronie internetowej www.impots.gouv.fr oraz w urzędach skarbowych. W trakcie kontroli podatkowej podatnik ma możliwość rozmowy z bezpośrednim przełożonym kontrolującego, jak i tzw. rozmówcą departamentalnym lub regionalnym, których dane są znane podatnikowi w momencie wszczęcia takiej kontroli.
W określonych przypadkach podatnicy mogą odwołać się także do komisji departamentalnych8 oraz skorzystać z pomocy mediatora Ministerstwa Ekonomii, Finansów i Gospodarki Francji. Jeżeli podatnik nadal kwestionuje stanowisko administracji, może złożyć odwołanie do urzędu, a w razie niepomyślnego stanowiska przysługuje mu jeszcze prawo skargi do sądu, najczęściej będzie to sąd administracyjny. Atutem administracji podatkowej jest obowiązek respektowania tajemnicy skarbowej, jak również fakt zarządzania aktami podatkowymi z wykorzystaniem nowoczesnych środków informatycznych zapewniających pełne bezpieczeństwo, gdyż użytkowanie plików odbywa się z zachowaniem ścisłych reguł zatwierdzonych przez Narodową Komisję Informatyki i Wolności.
„Podatnik współpracujący”
To taki, który utrzymuje poprawne i uprzejme stosunki ze swoimi rozmówcami w administracji podatkowej. Duży nacisk położono w tej części karty podatnika na odpowiedzialne zachowanie się podatnika w trakcie prowadzonej kontroli podatkowej. Podkreślono bowiem, że obecność kontrolującego urzędnika w lokalach firmy kontrolowanej jest zgodne z prawem i stanowi realizację kompetencji przewidzianych przez przepisy ustawy. Podatnik powinien zatem przyjąć kontrolującego w sposób uprzejmy i zapewnić mu dobre warunki pracy. Jest on także zobowiązany do przedstawienia kontrolującemu niezbędnych informacji technicznych i ekonomicznych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej, jak również niezbędnych informacji dotyczących prowadzonego przedsiębiorstwa. Powinien również udostępnić: lokale, majątek czy zapasy celem dokonania oględzin. Podkreślono także, że podatnik powinien przyczyniać się do prawidłowego przebiegu czynności kontrolnych. Mowa tutaj o sprecyzowaniu przez podatnika sposobu organizacji księgowości, zarządzania firmą czy poczynionej kontroli wewnętrznej. Podatnik powinien także udostępnić wszelkie dokumenty księgowe, z którymi urzędnik chce się zaznajomić, lub poinformować o miejscu ich przechowywania, zapewniając dostęp do tych dokumentów oraz do miejsc, w których się one znajdują. Podatnik powinien wyrazić także zgodę na wykonanie kserokopii dokumentów lub dostarczyć takie kserokopie. Może przedstawić także dokumenty na innych nośnikach, jak: dyskietka czy CD. Powinien informować i precyzować określone fakty celem wyjaśnienia sprawy i uniknięcia podejmowania przez urzędnika zbytecznych czynności, jak również ustalić z kontrolującym wstępny kalendarz przewidywanych spotkań.
Podatnik reprezentowany przez pełnomocnika powinien na bieżąco orientować się o postępie prowadzonych czynności kontrolnych. Podatnik powinien brać na siebie odpowiedzialność za swoje działanie. Stąd też w razie stwierdzonej pomyłki płacić odsetki za zwłokę jako cenę tzw. zwłoki w zapłacie podatku i być świadomym, że w razie oszustwa zostanie pociągnięty do odpowiedzialności administracyjnej, jak i karnej9. Kary te są bardzo surowe, jeżeli podatnik uniemożliwia przeprowadzenie kontroli podatkowej.
„Sprawiedliwa administracja”
To administracja kompetentna. Urzędnik zajmujący się aktami podatnika jest ekspertem z dziedziny prawa podatkowego i jest on odpowiedzialny za udzielenie fachowych odpowiedzi na pytania podatnika. W razie złożonej sprawy może skonsultować się ze specjalistami, tak aby udzielić jak najlepszej odpowiedzi. Stosowanie tekstów ustaw podatkowych przez administrację podatkową odbywa się w sposób bezstronny, zgodny z rzeczywistością i spójny. Nie ma na celu wprowadzania w błąd podatnika. Bierze się także pod uwagę trudną sytuację finansową podatnika. Przykładem może być odroczenie płatności podatku, a w uzasadnionych przypadkach obniżenie czy umorzenie długu podatkowego w granicach przewidzianych przez ustawę. Administracja sprawiedliwa to także taka, która szuka równowagi w relacji z podatnikiem. Daje mu odpowiedni czas na odpowiedź, udzielając terminów dodatkowych uwzględniających sytuację rodzinną, zawodową czy okres wakacyjny. Zwraca nadpłacony podatek wraz z należnymi odsetkami. Jest świadoma, że kontrola podatkowa to koszt dla podatnika, a zatem stosuje metodę kontroli odpowiadającą zakładanemu celowi. Kontrolujący natomiast bierze pod uwagę sytuację kontrolowanego przedsiębiorstwa, z którym układa kalendarz kontroli.
Administracja podatkowa jest „przezroczysta”. Traktuje poważnie podjęte zobowiązania w ramach programu „Aby ułatwić wam podatki”, które są przedmiotem oceny specjalistów. Rezultaty czynionych działań są przedstawiane na zebraniach użytkowników10 (podatników) tak aby mogli zapoznać się z poczynionymi postępami, jak i być świadomymi pewnych wysiłków, które należy jeszcze poczynić. Podjęte działania są też przedmiotem oceny instytucji zewnętrznych. Administracja podatkowa bierze także pod uwagę zdanie podatników. W tym celu przeprowadza sondaże wśród podatników, np. odnośnie do przeprowadzanych kontroli podatkowych. Wyniki takich sondaży przedstawiane są tzw. komitetom użytkowników (podatników), które funkcjonują w każdym departamencie. Komitety te odpowiedzialne są także za kontrolowanie administracji w zakresie wykonywania przez nią zaciągniętych zobowiązań wobec podatników.
„Uczciwy podatnik”
To taki, który składa deklaracje podatkowe rzetelne i kompletne. Wykazuje zatem wszystkie elementy podlegające opodatkowaniu w rzeczywistej wysokości. W deklaracjach przedstawia swoją sytuację rodzinną zgodną ze stanem faktycznym. Nie korzysta z systemów opodatkowania, które nie odpowiadają jego sytuacji podatkowej. Deklaracje podatkowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą przedstawiają zrealizowane operacje gospodarcze. Prowadzona przez podatnika księgowość jest rzetelna i nie używa on programów komputerowych, które pozwalają na fałszowanie czy modyfikację poczynionych zapisów księgowych. Uczciwy podatnik to także taki, którego uczestnictwo w opodatkowaniu jest pozytywne. Mowa tutaj o takim zachowaniu podatnika, które polega na zgłaszaniu zauważonych błędów w deklaracjach podatkowych; bezzwłocznym udzielaniu administracji podatkowej informacji jasnych, dokładnych i kompletnych; kwestionowaniu tylko opodatkowania, z którym podatnik się nie zgadza; niekorzystaniu ze środków odwoławczych tylko celem przedłużenia sprawy czy czekaniu z przedłożeniem dokumentów do sprawy sądowej. Podatnik, który ma określone trudności, powinien o tym uczciwie poinformować administrację, bez wprowadzania w błąd czy dezinformowania organów podatkowych, przedstawiając fakty konieczne do tego, aby możliwe było zastosowanie wobec niego postępowania niespornego.
Czym jest „Karta podatnika”?
„Karta podatnika” to dowód na to, że relacje na linii podatnik–administracja podatkowa wcale nie muszą być trudne. Poprawa tych relacji uzależniona jest od działania administracji podatkowej w sposób, który nie wywołuje u obywateli reakcji obronnej, co w konsekwencji może prowadzić do ucieczki przed opodatkowaniem. Mowa tutaj o administracji kompetentnej, rzetelnej, umiejącej wczuć się w sytuację podatnika i reagującej w sposób przyjazny na jego potrzeby czy trudności, pełniącej rolę usługową i podnoszącej jakość świadczonych usług. Aby relacje te osiągnęły optymalny poziom równowagi, niezbędny jest podatnik świadomy swych praw i obowiązków, czyli taki, który w sposób uczciwy i pozytywny jest gotowy na współpracę z administracją podatkową. Niewątpliwie relacje takie muszą być oparte na wzajemnym zaufaniu i szacunku. Powyższy dokument to nic innego jak przedstawienie określonych „reguł gry” między administracją podatkową a podatnikiem. Ich respektowanie stanowi niewątpliwą korzyść dla obydwóch stron, a rezultat końcowy, jakim jest wpływ podatku do budżetu państwa, pozwala na spełnienie określonych oczekiwań obywateli wobec instytucji państwa.
1 „Charte du contribuable” septembre 2005 dokument dostępny na stronie internetowej francuskiej administracji podatkowej: www.impots.gouv.fr.
2 Została uchwalona 26 sierpnia 1789 r. przez Stany Generalne.
3 Dokument z 4 października 1958 r. dostępny na stronie: www. legifrance.gouv.fr.
4 Por. szerzej na temat powołanych zasad: M. Bouvier, Introduction au droit fiscal général et `a la théorie de l'impôt collection syst`e mes, 7`e me éd. LGDJ 2005.
5 W systemie francuskim w podatku dochodowym od osób fizycznych: administracja podatkowa wysyła druk deklaracji podatkowej do podatnika. Podatnik zobowiązany jest wykazać w niej takie elementy, jak dochody, odliczenia i przesłać do administracji podatkowej. Dochody wykazane są sprawdzane przez administrację i to ona wylicza podatek, informując podatnika o konieczności zapłaty podatku lub wysyłając czek z kwotą przypadającą do zwrotu.
6 Mowa tutaj o odliczeniu w wysokości 20 proc. wynagrodzenia.
7 Odnośnie do organizacji kontroli podatkowej we Francji porównaj D. Dominik, Kontrola podatkowa we Francji, „Prawo i Podatki w Unii Europejskiej” nr 2/2006.
8 Mowa tutaj o komisjach, których celem jest zapobieganie lub rozjemcze rozstrzyganie konfliktów pomiędzy administracją podatkową a podatnikami: Departamentalna Komisja Podatków Bezpośrednich i Podatków Obrotowych oraz Departamentalna Komisja Pojednawcza.
9 System francuski przewiduje w sprawach podatkowych dwa podstawowe rodzaje kar: kary pieniężne o charakterze administracyjnym nakładane przez organy podatkowe oraz sankcje karne ścigane w drodze postępowania sądowego.
10 Administracja francuska będąc administracją usługową posługuje się w odniesieniu do podatnika także terminem użytkownik lub klient, jako synonimu usługobiorcy tych usług.
DAGMARA DOMINIK
absolwentka Wyższych Studiów Specjalistycznych Administracji Podatkowej Uniwersytetu IX Dauphine w Paryżu asesor sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu