Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia to instytucja znana już w procedurze cywilnej. Może już niedługo skorzystają z niej skarżący decyzje administracyjne, w tym podatnicy. Prezydencki projekt, który trafił do Sejmu, zakłada wprowadzenie takiej możliwości do procedury sądowoadministracyjnej. Zmiany będą jednak dotyczyć także innych przepisów zarówno ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mówiąc najprościej, nowy rodzaj skargi pozwoli na wzruszenie prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych, czyli takich, od których nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia. Uwzględnienie skargi będzie oznaczać jednak potwierdzenie, że nastąpiło naruszenie prawa. Sam zakwestionowany wyrok nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego. Nie będzie miał jednak tylko wymiaru symbolicznego. Potwierdzenie wyrządzenia szkody w wyniku wydania zakwestionowanego orzeczenia otworzy przed podatnikami drogę do dochodzenia odszkodowania. Jednak nowa skarga to środek nadzwyczajny. Jak podkreślają eksperci, będzie można z niego skorzystać tylko w wyjątkowych sytuacjach i wcale nie będzie to takie proste.
Wystąpienie szkody
Nowelizacja obejmuje dwie zmiany dotyczące nadzwyczajnej kontroli orzeczeń sądów administracyjnych. Jedna obejmuje podstawy wznowienia postępowań sądowych w kontekście orzeczeń instytucji międzynarodowych, europejskich. Druga to wprowadzenie tzw. superkontroli, czyli nadzwyczajnego trybu wzruszania ostatecznych orzeczeń sądów administracyjnych.
- Mogą pojawić się obawy co do tego, że zmiana wprowadza trzecią dodatkową instancję sądową, podczas gdy zgodnie z konstytucją sądownictwo administracyjne jest dwuinstancyjne - mówi Janusz Drachal, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W jego ocenie nie jest to jednak uzasadnione. Nowa instytucja będzie dotyczyła spraw, w których orzeczenie kończy postępowanie sądowe. Do postępowań wpadkowych ta instytucja nie będzie miała zastosowania. Jak podkreśla sędzia Drachal, w tym trybie będą kontrolowane orzeczenia obu instancji, ale dotyczyć to będzie przypadków, gdy wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, wskutek czego skarżącemu została wyrządzona szkoda.
Z tą instytucją wiąże się tzw. przymus adwokacki, który także ma wyeliminować przypadki nadużywania tego środka w przypadkach oczywiście niezasadnych.
- Mam nadzieję, że ta instytucja będzie używana z umiarem i nie będzie służyła do przedłużania postępowania - tłumaczy Janusz Drachal.
Ochrona praw i wolności
Eksperci podatkowi zaproponowaną zmianę oceniają pozytywnie. Jednocześnie zwracają uwagę, że skorzystanie z niej nie będzie proste. Adwokat Rafał Dębowski, wspólnik w kancelarii Leśnodorski Ślusarek i Wspólnicy, przewodniczący Komisji ds. Prac Parlamentarnych Naczelnej Rady Adwokackiej zauważa, że jakkolwiek projektowana regulacja wzoruje się na uchwalonych w 2004 roku przepisach kodeksu postępowania cywilnego, to nie będą to instytucje indentyczne. Przepisy nowelizacji w tym zakresie różnią się od uregulowań już obowiązujących. Jak podkreśla Rafał Dębowski, wynika to nie tylko z odrębności obu procedur, ale również z faktu, że proponowana nowelizacja prawa uwzględnia wymogi płynące z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Ekspert zauważa, że podstawowa przesłanka stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia administracyjnego zawiera dodatkowe, inne niż w procedurze cywilnej, kryterium dopuszczalności skargi. Co do zasady, aby skarga była dopuszczalna, musi zachodzić również niezgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia wynikająca z rażącego naruszenia norm prawa Wspólnoty Europejskiej.
- Choć sam projekt podlegać będzie pracom legislacyjnym, to jednak inicjatywę legislacyjną prezydenta należy ocenić jako cenną i krok w kierunku ochrony praw i wolności obywatelskich - mówi Rafał Dębowski.
Również w ocenie Michała Stolarka, radcy prawnego w Kancelarii Stolarek & Grabalski, zamiarem, słusznym zresztą, było umożliwienie zainteresowanemu podmiotowi wykluczenie z obrotu prawnego prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, gdzie np. ze względu na upływ terminu do wniesienia skargi kasacyjnej posłużenie się tym instrumentem nie byłoby już możliwe.
Rażące naruszenie prawa
Eksperci zwracają jednak uwagę, że podstawa zaskarżenia proponowana w projekcie zmienia się w stosunku do uregulowań z postępowania cywilnego.
- W procedurze sądowoadministracyjnej pojawia się obowiązek wykazania rażącego naruszenia norm Wspólnoty Europejskiej zaskarżonego orzeczenia oraz wyrządzenia przez to szkody - podkreśla Michał Stolarek.
Powodować to będzie jego zdaniem zawężenie możliwości zaskarżenia w tym trybie orzeczeń sądowych. Także druga podstawa zaskarżenia orzeczeń, jaka miałaby być stosowana w wyjątkowych wypadkach i tylko gdy dojdzie do naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, według Michała Stolarka, jakkolwiek powiela przepisy kodeksu postępowania cywilnego, także nie będzie stanowić narzędzia precyzyjnie określającego przesłanki powodzenia skargi lub jej nieuwzględnienia.
Zmiany innych przepisów
Zaproponowana przez prezydenta inicjatywa ustawodawcza w zakresie wprowadzenia do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nadzwyczajnego środka weryfikacji orzeczeń sądów administracyjnych w postaci skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia rodzi też inne wątpliwości.
- Z punktu widzenia ochrony praw obywatela, w tym podatnika, reforma obecnie obowiązującego modelu postępowania przed sądami administracyjnymi jest konieczna - wyjaśnia Robert Krasnodębski, radca prawny Weil, Gotshal & Manges.
Jednak w jego ocenie zmiany powinny dotyczyć innych kwestii. W ocenie Roberta Krasnodębskiego model ten ma tylko teoretycznie - wymagany konstytucyjnie - charakter dwuistancyjny.
- Obowiązujące zasady i przyjęcie skargi kasacyjnej jako środka weryfikacji orzeczeń pierwszoinstancyjnych, ze względu na swój niezwykle daleko posunięty formalizm, w dużym stopniu i bardzo wielu przypadkach, co w swoich wypowiedziach przyznają także sędziowie, czyni prawo podatnika do sądu iluzorycznym - mówi Robert Krasnodębski.
Oczywiście w ocenie eksperta każdy instrument prawny, który prawo do sądu uczyni bardziej realnym, przywitać należy z uznaniem. Jednak w jego ocenie dyskusyjny jest sens wprowadzenia kolejnego nadzwyczajnego środka kontrolnego. Związany z nim rygoryzm i podstawy prawne zastosowania pozwalają przypuszczać, że środek ten będzie konkurował w praktyce w dużym stopniu wbrew intencji autorów ze skargą kasacyjną czy też skargą konstytucyjną - twierdzi Robert Krasnodębski.
W jego ocenie lepszym rozwiązaniem byłoby skupienie wysiłków legislacyjnych na liberalizacji zasad skarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Wtedy podatnicy mieliby realne szanse na wygraną w sporze z fiskusem.
Szansa na odszkodowanie
Skorzystanie z nowej instytucji może okazać się dość trudne. Jednak takie były intencje autorów projektu.
- Trzeba powiedzieć wyraźnie, że instytucja tej nadzwyczajnej skargi to instytucja wyjątkowa - podkreśla Janusz Drachal.
Dla skarżących, zwłaszcza dla podatników, podjęcie tej trudnej drogi może okazać się jednak opłacalne.
- W wyniku uwzględnienia skargi na prawomocny wyrok sądu, potwierdzającego kwalifikowane naruszenie prawa, zaskarżony wyrok (poza wyjątkowymi przypadkami) nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego - wyjaśnia sędzia Drachal.
Orzeczenie wydane w trybie nadzwyczajnym potwierdzi, że doszło do takiego naruszenia i zaistnienia szkody. Wyrok jednak pozostanie, co nie oznacza, że zastosowanie tej nadzwyczajnej procedury kontroli będzie mieć tylko wymiar symboliczny.
- Potwierdzenie naruszenia prawa i szkody wynikłej w związku z tym będzie stanowić podstawę do ewentualnego dochodzenia odszkodowania - mówi sędzia NSA.
Stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia prawa nie może nie mieć wpływu na sytuację samego zainteresowanego - dodaje.
Kliknij aby zobaczyć ilustrację.
Kiedy będzie przysługiwać skarga
2 lata będzie mieć skarżący na wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia
ALEKSANDRA TARKA
aleksandra.tarka@infor.pl