Tak orzekł NSA w wyroku z 29 maja 2020 r. (sygn. II FSK 2876/19).
Budynek mieszkalny, czy letniskowy?
Sprawa dotyczyła decyzji, którą w styczniu 2019 r. wójt pewnej gminy ustalił Współwłaścicielom nieruchomości podatek od nieruchomości za 2019 r. w kwocie 828 zł, w tym od budynków rekreacyjnych (letniskowych) w kwocie 516,31 zł. Od tej decyzji Współwłaściciele wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, kwestionując wysokość naliczonego podatku od nieruchomości i opodatkowanie budynku jako "budynku rekreacyjnego (letniskowego)", zamiast jako "budynku mieszkalnego". Warto podkreślić, że maksymalna stawka ustawowa podatku od nieruchomości od "pozostałych budynków" (w tym również budynku letniskowego) jest 10 razy wyższa od stawki mającej zastosowanie do budynków mieszkalnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w kwietniu 2019 r. przyznało rację podatnikom, uchyliło zaskarżoną decyzję wójta i ustaliło Współwłaścicielom podatek od nieruchomości za 2019 r. w kwocie 696 zł. SKO, na podstawie ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez starostę powiatu, na którego terenie jest położona przedmiotowa nieruchomość, stwierdziło, że ta nieruchomość składa się z działki i posadowionym na tej działce domem mieszkalnym, o funkcji letniskowej (działka ta jest oznaczona w ewidencji gruntów i budynków symbolem "B"). Ponadto przedmiotem zaskarżonej decyzji była też 1/21 część innej działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków symbolem "Bz" .
O opodatkowaniu decydują dane z ewidencji gruntów i budynków
SKO podkreśliło, że na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej jako "u.p.g.k."), podstawę wymiaru podatków i świadczeń stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Przy opodatkowywaniu gruntu należy zatem brać pod uwagę klasyfikację z ewidencji gruntów, a nie to, co faktycznie znajduje się na gruncie albo w jakim charakterze jest on wykorzystywany.
Ponadto na obowiązek uwzględniania przy wymiarze podatku danych z ewidencji gruntów i budynków wskazuje wprost art. 7a ust. 1 i 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (dalej jako "u.p.o.l."). Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 Ordynacji podatkowej, co ma ten skutek, że tym danym przysługuje domniemanie prawdziwości.
Zgodnie z § 68 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( dalej jako "rozporządzenie MRRiB" ) grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się, m.in. na tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem "B" oraz inne tereny zabudowane, oznaczone symbolem "Bi". Na tej podstawie SKO doszło do wniosku, że skoro w niniejszej sprawie w ewidencji gruntów (w dacie wydania przez wójta zaskarżonej decyzji) działka zabudowana domem letniskowym została sklasyfikowana jako teren mieszkaniowy, to zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.p.o.l. oraz § 1 pkt 1 lit. c) uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia 25 września 2018 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r. poz. 3843) - powoływanej dalej jako "Uchwała", należało przyjąć dla niej stawkę jak dla gruntów pozostałych (0,27 zł/m2), a nie jak dla gruntu przeznaczonego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy na cele rekreacyjne (letniskowe) - 0,49 zł/m2. Ta ostatnia stawka będzie natomiast właściwa dla działki gruntu oznaczonej symbolem "Bz".
Również o kwalifikacji (dla potrzeb opodatkowania podatkiem od nieruchomości) konkretnego obiektu budowlanego do kategorii budynków mieszkalnych zdaniem SKO decydują funkcje tego budynku wskazane w ewidencji gruntów i budynków. Zatem co do zasady, o sposobie kwalifikacji budynku dla celów podatkowych w podatku od nieruchomości decyduje nie tyle sposób rzeczywistego wykorzystania budynku, ile jego funkcja (przeznaczenie) wskazane w ewidencji budynków.
Ewidencja budynków zawiera w swojej treści informacje o zakwalifikowaniu danego obiektu stosownie do funkcjonujących w prawie administracyjnym klasyfikacji obiektów budowlanych, w tym także budynków. Klasyfikacja ta zawiera trzy pozycje: według Klasyfikacji Środków Trwałych, jest to (w rozpoznawanym stanie faktycznym) budynek mieszkalny, według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych - budynek mieszkalny jednorodzinny, a główna funkcja to dom letniskowy.
Zdaniem SKO, zasadnicze znaczenie dla przypisania konkretnemu budynkowi określonej funkcji na gruncie podatku od nieruchomości ma funkcja określona jako "główna" w ewidencji budynków. Wniosek taki znajduje oparcie w art. 21 ust. 1 u.p.g.k., który przy wymiarze podatku odsyła do ewidencji gruntów i budynków. Ta z kolei na potrzeby ewidencji budowlanej określa przedmiotowy budynek jako "letniskowy".
SKO odwołało się też do art. 5 ust. 1 u.p.o.l. oraz § 1 pkt 2 Uchwały. W świetle treści powyższych przepisów stwierdziło, że skoro prawo miejscowe różnicuje stawki podatku dla budynków mieszkalnych oraz rekreacyjnych (letniskowych), tj. tych mieszkalnych, które spełniają jako podstawową funkcję letniskową, jako dwie odrębne kategorie budynków (pomimo tego, że ustawodawca zdaje sobie sprawę z tego, że budynek letniskowy jest także budynkiem mieszkalnym), należy przyjąć, że opodatkowanie podatkiem od nieruchomości stawką przewidzianą dla budynków mieszkalnych będzie możliwe jedynie w sytuacji, gdy w ewidencji gruntów i budynków budynek zostanie oznaczony jako posiadający główną funkcję - mieszkalny. Tym samym, ponieważ ewidencja gruntów i budynków kwalifikuje w niniejszej sprawie sporny budynek jako dom letniskowy (główna funkcja), to powinien on zostać opodatkowany stawką podatkową przewidzianą w Uchwale dla tego rodzaju obiektów ("budynków rekreacyjnych (letniskowych)").
WSA: nie wszystko można ustalić na podstawie ewidencji
Współwłaściciele (podatnicy) nie byli zadowoleni z rozstrzygnięcia SKO i odwołali się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z 27 sierpnia 2019 r. (sygn. I SA/Gd 1140/19) uchylił zaskarżoną decyzję SKO.
WSA zauważył przede wszystkim, że na podstawie przepisów ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych:
- za "budynki pozostałe" należy uznać wszystkie budynki niemieszczące się w pojęciu budynków mieszkalnych i budynków związanych z działalnością gospodarczą,
- maksymalna stawka ustawowa podatku od nieruchomości od "pozostałych budynków" jest 10 razy wyższa od stawki mającej zastosowanie do budynków mieszkalnych,
- ustawa podatkowa rozróżnia m.in. dwie kategorie budynków - mieszkalne i pozostałe, nie posługując się przy tym pojęciem budynku letniskowego czy rekreacyjnego; jednocześnie w ustawie tej brak jest definicji wymienionych rodzajów budynków.
Zdaniem WSA faktycznie podatek od nieruchomości (także podatek rolny i leśny) ustalany jest w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków co do kwalifikacji tych gruntów oraz ich powierzchni, które to dane są wiążące dla organu podatkowego. Jednak w opinii WSA w Gdańsku dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków nie są wystarczające dla ustalenia charakteru budynku będącego przedmiotem opodatkowania.
WSA stwierdził, że z językowej definicji (zamieszczonej w Słowniku Języka Polskiego) pojęcia "dom mieszkalny" wynika, że uwarunkowania techniczne obiektu nie są jedyną przesłanką kwalifikacyjną i nie mogą przesądzić o uznaniu danego obiektu za budynek mieszkalny bądź pozostały w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. e) u.p.o.l. Istotne jest też faktyczne spełnianie przez budynek określonych funkcji. Jeśli dany obiekt jest wykorzystywany na potrzeby mieszkaniowe, faktycznie zaspokaja potrzeby mieszkaniowe, to powinien być zakwalifikowany i uznany dla potrzeb opodatkowania podatkiem od nieruchomości za budynek mieszkalny.
Zdaniem WSA fakt, że budynek został zakwalifikowany jako letniskowy (poprzez wskazanie takiej jego głównej funkcji) na gruncie przepisów prawa budowlanego nie przesądza, że nie może on być budynkiem mieszkalnym na gruncie ustawy podatkowej. Na poparcie tej tezy WSA powołał się na wyrok z 19 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1726/06, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kryterium decydującym o zaliczeniu budynku do poszczególnych kategorii budynków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.o.l., jest kryterium zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela i osób mu bliskich. Budynek letniskowy będzie mieścił się w pojęciu budynku mieszkalnego tylko wówczas, gdy będzie użytkowany faktycznie przez właściciela (jego bliskich), służąc tym samym zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkalnych (nie rekreacyjnych, wypoczynkowych, bądź w celu lokaty kapitału).
Podobna argumentacja była prezentowana w wyroku NSA z 9 marca 2016 r. sygn. akt II FSK 180/14, wyroku WSA w Olsztynie z 24 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 804/15, wyroku WSA w Bydgoszczy z 9 września 2014 r. sygn. akt I SA/Bd 761/14, czy w wyroku NSA z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt II FSK 2772/11, a także uchwałach NSA z 22 kwietnia 2002 r. sygn. akt FPK 17/01 i z 1 lipca 2002 r. sygn. akt FPK 3/02.
NSA: wiążące są dane z ewidencji gruntów i budynków
NSA 29 maja 2020 r. uchylił wyrok WSA w Gdańsku w całości. NSA zgodził się z argumentacją SKO co do wiążącego charakteru ewidencji gruntów i budynków. W opinii NSA argumentacja ta jest zgodna z orzecznictwem NSA, w którym przyjmuje się, że dane wynikające z ewidencji - w szczególności w przypadku wymiaru podatku od nieruchomości - mają dla organu podatkowego charakter wiążący i nie mogą być przezeń samodzielnie korygowane w ramach postępowania podatkowego, bez zmiany tych wpisów w ewidencji gruntów (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FPS 1/09). Co prawda, od zasady tej istnieją wyjątki - wskazane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt II FPS 2/13 - jednakże okoliczności takie w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.
NSA uznał też za słuszną tezę z wyroku NSA z 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II FSK 3108/12, że "art. 21 ust. 1 u.p.g.k. należy interpretować w ten sposób, że przy ustalaniu zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości, w podatku rolnym i podatku leśnym, winny zostać uwzględnione zarówno elementy przedmiotowe, jak i podmiotowe zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Informacje dotyczące funkcji (użytkowego przeznaczenia) zarówno gruntu, jak i budynku (lokalu) mają dla organu podatkowego charakter wiążący i nie mogą być przezeń samodzielnie korygowane w ramach postępowania podatkowego, bez zmiany tych wpisów w ewidencji gruntów".
Zdaniem NSA (wbrew twierdzeniom WSA w Gdańsku), w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy podatkowe nie były zobowiązane do przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia i wykazania okoliczności związanych z faktycznym sposobem użytkowania spornego budynku w 2019 r., tj. czy ów budynek służył Skarżącym do zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych. Bowiem informacje ujęte w operacie ewidencyjnym nieruchomości, dotyczące np. powierzchni, czy też przeznaczenia gruntu i budynku, wprowadzone do tego rejestru przez właściwego starostę w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów u.p.g.k., wywierają skutki materialnoprawne.
W opinii NSA nie można zgodzić się z tezą, że dane z ewidencji gruntów i budynków mogą być dla potrzeb wymiaru podatku od nieruchomości korygowane w odrębnym postępowaniu przez organ podatkowy, za pomocą każdego dopuszczonego prawem dowodu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1581/12). Dopiero zmiana zapisów w ewidencji gruntów i budynków (dokonana przez uprawniony do tego organ) będzie mogła stanowić podstawę do odmiennego zaklasyfikowania budynku na gruncie przepisów dotyczących podatku od nieruchomości. Podobny pogląd wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II FSK 1471/10, w którym Sąd stwierdził, że jakkolwiek w myśl art. 194 § 3 Ordynacji podatkowej, można przeprowadzić przeciwdowód przeciwko dokumentom wymienionym art. 194 § 1 i 2, to jednak "skorzystanie z tej możliwości wymagałoby [...] zaktualizowania albo sprostowania odpowiedniego wpisu, tak aby zachować niezbędne dla celów operatywnego stosowania prawa minimum ładu w dokumentacji urzędowej."
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a także naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 u.p.g.k. okazały się trafne, bowiem WSA w Gdańsku błędnie przyjął, że organy podatkowe powinny - niezależnie od zapisów ewidencji gruntów i budynków - ustalić rzeczywistą funkcję budynku letniskowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ podatkowy nie miał prawa dokonywać samodzielnej klasyfikacji funkcji budynku, tj. analizować jego faktycznego wykorzystania, tylko powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków, co też uczynił, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.
Końcowo skład sędziowski NSA orzekający w omawianej sprawie przyznał, że znany jest mu wyrok NSA z 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt II FSK 950/17, w którym na tle analogicznego stanu faktycznego i prawnego zaprezentowane zostało stanowisko przeciwne, tj. zbieżne ze stanowiskiem WSA w Gdańsku zaprezentowanym w ww. wyroku z 27 sierpnia 2019 r. Ale tego stanowiska skład orzekający NSA w sprawie o sygn. II FSK 2876/19) w wyroku z 29 maja 2020 r. nie podzielił.
Mamy więc dość często występującą różnicę zdań między sądami administracyjnymi a nawet wśród składów samego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jedne składy orzekają ściśle na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków, a inne dopuszczają możliwość badania faktycznego sposobu wykorzystywania budynku. W sposób oczywisty nie jest to komfortowa sytuacji dla podatników. W celu zagwarantowania podatnikom odpowiedniej pewności prawa konieczna wydaje się interwencja ustawodawcy i doprecyzowanie omawianych przepisów.
Na dziś rekomendować trzeba podatnikom, by w sytuacji faktycznego zamieszkiwania w domach, które w ewidencji gruntów i budynków mają wpisaną funkcję główną: "dom letniskowy" (czy inaczej określoną, ale nie mieszkalną ową główną funkcję) - dokonali stosownej zmiany w tej ewidencji na drodze właściwego postępowania administracyjnego. Inaczej muszą się liczyć z niekorzystną praktyką organów podatkowych i równie niekorzystnym orzecznictwem (jak ww. wyrok NSA) i tym samym zapłacić mogą dziesięciokrotnie wyższą stawką podatku od nieruchomości.
Polecamy: Prenumerata elektroniczna Dziennika Gazety Prawnej KUP TERAZ!
Polecamy: INFORLEX Biznes