W tym roku minęło 20 lat obowiązywania obowiązującej w naszym kraju Ordynacji podatkowej, którą uchwalono w dniu 29 sierpnia 1997 r. (weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.)
Przez minione dwadzieścia lat kolejne rządy traktowały ten akt jako przysłowiowy śmietnik, do którego wrzucano przepisy, które z jakiś powodów nie powinny być - zdaniem ich twórców - umieszczone w ustawach regulujących konkretny podatek lub podatki. Materia tej ustawy uległa więc niepotrzebnemu rozszerzeniu o problemy, które być może zaliczają się do szeroko rozumianej części ogólnej prawa podatkowego, ale na pewno nie powinny się znaleźć w Ordynacji podatkowej - będącej swoistym kodeksem podstawowych praw i obowiązków o charakterze materialnym i proceduralnym wszystkich podmiotów prawa podatkowego – nie tylko podatników. Ten pogląd jest powszechnie akceptowany przez urzędników, a przede wszystkim podatników.
Wszystkie rozwiązania prawne, które wprowadzają różnego rodzaju nowe instrumenty nadzoru lub inwigilacji podatników, powinny być uregulowane albo w ustawach dotyczących konkretnego podatku, jeśli wiążą się tylko z tym podatkiem (np. JPK_VAT, który dotyczy ewidencji prowadzonej dla potrzeb wyłącznie podatku od towarów i usług), albo w ustawach dotyczących funkcjonowania organów skarbowych lub celnych, czyli obecnie w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej.
Polecamy: INFORLEX Księgowość
Polecamy: INFORLEX Ekspert
W ciągu tych dwudziestu lat również wielokrotnie „poprawiano” przepisy Ordynacji podatkowej, które powstały w 1997 roku. Nie zawsze w sposób udany: wcześniej poprawki te nie wnosiły nic dobrego lub nawet nie można było zrozumieć, po co je wprowadzono. Tymi nowelizacjami rządziła znana w legislacji podatkowej zmora „doprecyzowania” przepisów. Polegała ona na tym, że twórcy nowelizacji chcieli:
- „potwierdzić” swoją interpretację istniejącego przepisu będącą nie raz nadużyciem prawa lub wręcz jego wrogą interpretacją,
- dostosować treść przepisów do „prawotwórczego” wyroku sądowego, który akurat spodobał się autorom nowego przepisu.
Niestety akt ten przez wiele lat nie miał przysłowiowego gospodarza, który dbałby o jego całość, przez co z czasem stał się zbiorem wielu przypadkowych rozwiązań, często wzajemnie sprzecznych. Inaczej mówiąc poprawianie tej ustawy udowodniło, że z biegiem czasu jakość prawa uległa pogorszeniu a nie poprawie (nie zawsze z czasem mądrzejemy). Szczególnymi przykładami popsutych rozwiązań w ciągu tych dwudziestu lat są zasady:
- wydawania indywidualnych interpretacji urzędowych, które nadają się wyłącznie do całkowitego uchylenia, bo wyłącznie pogłębiają tworzony tą drogą chaos interpretacyjny,
- przerywania i zawieszania terminów przedawnienia zaległości podatkowych powodujące, że w Polsce instytucja ta stała się faktycznie martwa,
- określenia oraz zwrotu nadpłat, których poprawianie zbędnie skomplikowało lub wręcz zagmatwało istniejący stan prawny,
- zasady sukcesji prawnopodatkowej, która z wyjątku (tak być powinno) stała się regułą, co świadczy o nierozumieniu istoty prawa materialnego prawa podatkowego,
To tylko najbardziej rażące przykłady niekompetencji ustawodawcy. Wiemy, że istnieje projekt nowej Ordynacji podatkowej, który jednak niepotrzebnie inkorporuje do swojej treści te wszystkie zbędne „wrzutki”, które nie powinny się w niej znaleźć. Przecież owe „instrumenty nadzoru” są często wyłącznie eksperymentem, który trzeba będzie poprawiać lub nawet z niego zrezygnować. Po co więc zaśmiecać nimi nową Ordynację? Trzeba to wszystko przenieść do ustawy o KAS i zachować węższy, historyczny zakres tej ustawy.
Poza tym projekt jest interesujący, choć – jak zawsze – bardzo kontrowersyjny, bo w miejsce niezbyt mądrych rozwiązań obecnej ustawy wprowadza inne, nie zawsze lepsze. Nad istotną częścią tych propozycji, trzeba się uważnie pochylić, bo budzą wiele wątpliwości.
Najważniejsze jest jednak to, że nie ma szansy już na uchwalenie tej ustawy w obecnej kadencji Sejmu. Przypomnę, że prace nad poprzednią Ordynacją trwały w Parlamencie ponad dwa lata, powołano specjalną podkomisję, a był to projekt o połowę krótszy niż obecny.
Nawet ekspresowe jej uchwalenie (co byłoby katastrofalnym błędem) doprowadzi do tego, że nowa Ordynacja pojawi się w Dzienniku Ustaw, tak jak jej obecna wersja, tuż przed końcem kadencji Sejmu, czyli wybory do Sejmu odbędą się w czasie jej vacatio legis. Przypomnę, że lewicowo – ludowa większość parlamentarna w 1997 roku, która była autorem poprzedniej Ordynacji, w niecały miesiąc po jej uchwaleniu z kretesem przegrała wybory. Może nie warto więc eksperymentować po raz drugi: historia lubi się powtarzać.
Witold Modzelewski
Profesor Uniwersytetu Warszawskiego
Instytut Studiów Podatkowych