Skutkuje to utrzymującym się w dalszym ciągu kryzysem dochodów budżetowych z tego tytułu: wyniki za pół roku będą – mimo różnych zabiegów z arsenału kreatywnej księgowości budżetowej – nie lepsze od zeszłego, bardzo złego roku. Lobby to jednak zamierza dokonać całkowitej dezorganizacji tego podatku poprzez podrzucanie rządowi ustawy nakazującej coś co nazywa się „centralizacją” rozliczeń VAT-u w jednostkach samorządu terytorialnego. Tu aktywność projektodawców jest wręcz wyjątkowa: powstały aż trzy projekty ustawy – najnowszy z dnia 17 czerwca 2016 r., który nakazuje (?), aby wszystkie gminy, powiaty i województwa do końca tego roku zrobiły coś, co jest obiektywnie niemożliwe: mają być zlikwidowane jako podatnicy wszystkie podległe jednostki i zakłady budżetowe, a jedynymi podatnikami staną się wyłącznie gminy, miasta, powiaty i województwa jako osoby prawne. Nikt w historii tego podatku nie robił czegoś podobnego, nie ma ani czasu ani doświadczeń w przygotowaniu tej operacji, brak jest środków technicznych, kadry oraz wiedzy jak to zrobić. Przede wszystkim nie ma jednak czasu: mniej niż pół roku to bardzo mało. Nie ma podstawy prawnej dla tej operacji, bo dwie uchwały NSA z 2013 r. i 2015 r. nie zmieniły (bo nie mogły) stanu prawnego: są tylko poglądami prawymi i to w dodatku sprzecznymi wewnętrznie. W jednej uchwale NSA twierdzi, że zakłady budżetowe są podatnikami, w drugiej już nie. Czy na podstawie tak rozchwianej doktryny, która nie została potwierdzona w uchwale pełnego składu Izby lub całości NSA, można coś „nakazać”? To przecież jakieś szaleństwo lub świadome szkodnictwo.
Centralizacja rozliczeń VAT w jednostkach samorządu terytorialnego od 2017 roku
Projektodawcy odwołują się również do wyroku TSUE z dnia 29 września 2015 r. (C-276/14), który był reakcją na pytanie zawierające już z góry odpowiedź. Jeżeli ktoś a priori twierdzi (bez dowodów), że samorządowe jednostki budżetowe są „niesamodzielne”, to nie mogą być one podatnikiem VAT, bo są – jak twierdzi pytający – „niesamodzielne”. Odpowiedź jest w pytaniu. Tym wszystkim, którzy uważają, że ten wyrok coś „rozstrzygnął”, przypomnę, że TSUE nie dokonuje interpretacji prawa krajowego, nie bada stanu faktycznego, bo nie ma takich uprawnień – jest to wiedza z pierwszego roku studiów prawniczych. Widać jej za jakichś powodów brakuje i plecie się takie głupstwa. Przypomnę, że państwowe jednostki budżetowe mają te same cechy prawne i finansowe co samorządowe jednostki budżetowe, a te już zdaniem NSA są „samodzielne” i są podatnikami VAT. Toć to przecież jakiś nonsens, który jakoś jednak nie skłania do „centralizacji” VAT w sektorze Skarbu Państwa: kto składałby wtedy deklaracje VAT-7? Minister Skarbu Ministrowi Finansów? Bzdury, których nikt szczęśliwie nie chce robić. Natomiast w samorządzie terytorialnym jest inaczej: tam równie niesamodzielne jednostki budżetowe nie są już podatnikami i trzeba je likwidować. „Niesamodzielne” zgodnie z drugą uchwałą NSA, są również zakłady budżetowe, mimo że wykonują czynności podlegające opodatkowaniu, osiągając przychody przeznaczone na własne wydatki i w sensie ekonomicznym niczym nie różnią się od konkurentów będących spółkami kapitałowymi i osobowymi.
Pozwalam sobie przypomnieć wszystkim, którzy napisali ten projekt ustawy, która „centralizuje” VAT w sektorze samorządu terytorialnego, powołując się na prawo wspólnotowe, że zgodnie z ustawodawczą doktryną tego prawa istotą podatkową są zdarzenia i fakty gospodarcze a nie jakieś prawnicze niuanse: czym się różni w sensie ekonomicznym świadczenie usługi przez zakład budżetowy i spółkę jawną? Niczym, więc w obu przypadkach mamy do czynienia z działaniami podatnika.
Projekt tej ustawy jest jakimś fenomenem. Pracownicy resortu finansów przez ponad pół roku nie są w stanie napisać nawet kilku przepisów na temat tego podatku (twierdzą publicznie, że wciąż nad tym „intensywnie pracują”), a byli w stanie napisać aż trzy projekty ostatniej ustawy o centralizacji VAT-u w samorządzie terytorialnym. Skąd taka umiejętność i chęć do pracy, mimo że ani w planach rządu ani tym bardziej w sensie prawnym nie ma obowiązku uchwalania tu jakiejś ustawy? Czy w przeszłości po wydaniu konkretnej uchwały NSA i wyroku TSUE ktoś natychmiast pisał ustawy? W zasadzie nigdy. A to jakaś siła i chęć zupełnie nieznana pod tym adresem. O co więc tu idzie? Komu jest potrzebne to całe zamieszanie? Czy tak skuteczne jest lobby samorządu terytorialnego? Na pewno nie. W ciągu ostatniego roku wielokrotnie spotykałem się z przedstawicielami i pracownikami gmin i miast i dobrze wiem, że ich stosunek przynajmniej w większości jest głęboko sceptyczny do tej „centralizacji”. Mówią wprost: jak będzie trzeba, nakażą nam, to będę to robić, ale nie ma na to ani czasu ani środków. W większych strukturach wyraża się powszechną wątpliwość, czy jest wykonalne, czy nie doprowadzi się do pełnej dezorganizacji funkcjonowania tego podatku? Kto o zdrowych zmysłach podpisze się pod deklaracją miasta „sporządzoną na podstawie np. 300 rejestrów sprzedaży i zakupu? Kto sprawdzi, czy zostały sporządzone w sposób prawidłowy? Nikt, bo nie ma na to ludzi ani pieniędzy. Po co rząd chce wprowadzać nakaz tych działań? Przecież przez najbliższe pięć lat będą przedmiotem niekończącej się krytyki (zresztą zupełnie zasłużonej), że bez sensu namieszał w tym podatku. Straty budżetu państwa są oczywiste, bo również organy podatkowe nie będą w stanie tego sprawdzić.
Polecamy: Praktyczny leksykon VAT 2016
Wiemy, że najbardziej zainteresowanym przeprowadzeniem tej operacji jest biznes podatkowy, który oblega cały sektor samorządu terytorialnego, oferując mu swoje usługi za przeprowadzenie tej „centralizacji”. Czy ma aż tak wielkie wpływy, aby powodować uchwalanie nowych ustaw? Nie raz tak było w przeszłości, ale miała być „dobra zmiana”.
Zwracam się po raz kolejny do liderów politycznych, którzy decydują o tym podatku: po co uchwalać nikomu nie potrzebną ustawę, która zdezorganizuje ten podatek i skompromituje politycznie obecną większość parlamentarną?
Autor: prof. Witold Modzelewski
Uniwersytet Warszawski
Instytut Studiów Podatkowych