Zgodnie z zasadą prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych powinno ono być postępowaniem starannym i merytorycznie poprawnym, w którym traktuje się równo interesy Strony i Skarbu Państwa, a wątpliwości zgodnie z zasadą „in dubio pro tributario” rozstrzyga się na korzyść podatnika. Ta prosta zasada wypracowywana latami przez wspólnotowe, ale też polskie orzecznictwo, o której istnieniu organy podatkowe wolą nie pamiętać, została wprowadzona do ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2019.900, tj. z dnia 2019.05.14), zwanej dalej „Ordynacją podatkową” za sprawą art. 2a, który brzmi: „niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika”.
Wątpliwości natury prawnej
Ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1197) został wprowadzony do ustawy – Ordynacja podatkowa przepis art. 2a, zgodnie z którym niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika. Przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Reguły stosowania tej zasady zostały opisane bardzo dokładnie w interpretacji ogólnej Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2015 r., znak PK4.8022.44.2015.
Minister wskazał, że w kontekście art. 2a Ordynacji podatkowej przez „korzyść podatnika” należy rozumieć optymalne dla niego rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. To, jakie rozwiązanie jest korzystniejsze dla podatnika, wskazuje sam podatnik (np. dokonując rozliczenia w treści deklaracji podatkowej albo prezentując swoje stanowisko w tym zakresie w toku postępowania podatkowego). Wskazywana przez podatnika interpretacja przepisu i sposób jego zastosowania mogą zostać zakwestionowane przez organ podatkowy poprzez wykazanie, że treść przepisu nie budzi wątpliwości na tle tej konkretnej sprawy albo – jeżeli przepis budzi pewne wątpliwości – poprzez wykazanie, że wątpliwości te da się usunąć, a wynik prawidłowo przeprowadzonej wykładni przepisu jest inny niż wskazywany przez podatnika. Organ podatkowy przy wykładni przepisów prawa podatkowego powinien uwzględnić orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
W interpretacji zwrócono uwagę, że sąd administracyjny, badając legalność działania organów podatkowych, będzie mógł uchylić decyzję np. w sytuacji, gdy organ podatkowy nie zastosował art. 2a Ordynacji podatkowej, a zdaniem sądu istniały ku temu ustawowe przesłanki. Jeśli organ podatkowy natrafi na wątpliwości co do znaczenia przepisu w konkretnej sytuacji faktycznej, a wątpliwości tych nie będzie można usunąć w trakcie prawidłowo prowadzonej wykładni przepisów prawa podatkowego, wówczas, stosując art. 2a Ordynacji podatkowej, powinien przyjąć znaczenie przepisów korzystniejsze dla podatnika. W przypadku podatków zharmonizowanych w procesie wykładni przepisów prawa podatkowego nie można pominąć wykładni prounijnej.
Z powyższego wynika nie tylko nakaz stosowania wykładni przepisów prawa podatkowego zgodnej z ustaloną korzyścią podatnika, ale także konieczność stosowania wykładni przepisów oraz orzecznictwa w zgodzie z prawem Unii. Jest to szalenie ważne np. w sprawach dotyczących wtrącania przedsiębiorców w tzw. karuzele podatkowe w podatku VAT, w których to sprawach organy podatkowe i celno-skarbowe z uporem maniaka powołują się – z braku innych dowodów – na nieokreślone w przepisach podatkowych, subiektywnie przez nie interpretowane zasady dobrej wiary, należytej staranności itp. Próbują w ten sposób dowodzić, że podatnik rzekomo nie dochował owych zasad, pomimo że orzecznictwo TSUE jest w tym zakresie już ustabilizowane i stanowi m.in. że organy podatkowe nie mogą w sposób generalny wymagać, by podatnik, który ma zamiar skorzystać z prawa do odliczenia podatku VAT, badał, czy wystawca faktury za towary lub usługi, których odliczenie ma dotyczyć, dysponuje towarami będącymi przedmiotem transakcji i jest w stanie je dostarczyć oraz czy wywiązuje się z obowiązku złożenia deklaracji i zapłaty podatku VAT w celu upewnienia się, że podmioty działające na wcześniejszych etapach obrotu nie dopuszczają się nieprawidłowości lub przestępstwa albo żeby podatnik ten posiadał potwierdzające to dokumenty (C-33/13 – postanowienie TSUE z dnia 6 lutego 2014 r. w sprawie Marcin Jagiełło przeciwko Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi). Powyższe skutkuje tym, iż, kontrole czy też postępowania obarczone są naruszeniem praktycznie wszystkich fundamentalnych norm proceduralnych, obrazą prawa materialnego i negacją orzecznictwa krajowych sądów administracyjnych oraz TSUE.
Wątpliwości natury faktycznej
Omawiana zasada obowiązuje w przypadku niedających się usunąć wątpliwości natury prawnej, co potwierdził Minister Finansów we wskazanej interpretacji ogólnej, jednakże z zastrzeżeniem, że „nie można jednak wyprowadzać twierdzenia, że w zakresie usuwania wątpliwości dotyczących stanu faktycznego obowiązuje norma odwrotna. Należyte stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących postępowania podatkowego, a w szczególności przepisów normujących przeprowadzenie dowodów powinno zapewnić taki stopień wnikliwości badania stanu faktycznego, który prowadzi do ustalenia, jakie fakty w sprawie miały miejsce, a jakie nie zaistniały”.
Z przytoczonej interpretacji wynika także, że w toku postępowania warunkiem koniecznym poprawności decyzji wydanej w związku z art. 2a Ordynacji podatkowej będzie przeanalizowanie w uzasadnieniu decyzji argumentacji podatnika. „W myśl art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej, uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Nie wystarczy samo przedstawienie w uzasadnieniu argumentacji prowadzącej do wydanego rozstrzygnięcia”. Jak pokazuje praktyka, decyzje podatkowe (wymiarowe) często nie spełniają warunku prawidłowego uzasadnienia faktycznego, będącego obligatoryjnym elementem i częścią składową dokumentu urzędowego, jakim jest właśnie decyzja.
Warto w tym miejscu dodać, iż sam ustawodawca zauważył, niejako za podatnikami, problem organów w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i jednoznacznego ustalania stanu faktycznego. Otóż w projekcie nowej Ordynacji podatkowej z dnia 4 lipca 2018 r. ów ustawodawca wprowadził przepis art. 19, w którym stwierdził, że „domniemywa się dobrą wiarę zobowiązanego, chyba że wystąpi powód, aby uważać inaczej” oraz przepis art. 23 § 2, w którym stwierdził, że „jeżeli po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, rozstrzyga się je na korzyść zobowiązanego”.
Zasada domniemania uczciwości przedsiębiorcy. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów
Podobne przepisy zawarte są również w ustawie z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U.2019.1292). Chodzi o zasady ogólne, według których należy tak obchodzić się z przedsiębiorcą, aby wykluczyć często subiektywne spojrzenie urzędników na podmiot prowadzący działalność gospodarczą, tj. zasady: zaufania do przedsiębiorcy (art. 10), interpretacji na korzyść przedsiębiorcy stanu faktycznego (art. 10) oraz prawnego (art. 11), wzbudzania zaufania do organu (art. 12). Zasady te stanowią uzupełnienie zasad ogólnych postępowania podatkowego opisanych w Ordynacji podatkowej, a o istnieniu których – jednych i drugich – organy zapominają.
Podsumowanie
Jak wynika z powyższego, wątpliwości wszelkiego rodzaju, jeżeli nie dają się usunąć, mają być co do zasady rozstrzygane na korzyść podatników. Przypomnieć należy, że kontrola czy też postępowanie podatkowe nie jest procesem poszlakowym, tylko procedurą opartą na konkretnych dowodach świadczących o zaistnieniu bądź nie konkretnego stanu faktycznego, przedstawionego przez danego podatnika w dokumentacji podatkowej i handlowej oraz potwierdzeniu bądź nie dokonania przez podatnika właściwej subsumcji prawnej. O skutkach nieprawidłowego doboru materiału dowodowego i konsekwencji takiego zachowania się organu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2002 r. (I SA/Łd 1440/01, LEX nr 75704): „W przypadku uchybień w zakresie gromadzenia dowodów oraz wysnuwania na ich podstawie (po dokonaniu uprawnionej oceny tychże dowodów) ustaleń faktycznych, rozstrzygnięcie w sprawie traci przymiot racjonalności i staje się swego rodzaju hipotezą lub sugestią organu podatkowego. Domysły zaś i przypuszczenia, choćby nawet trafne, nie mogą stać się podstawą decyzji administracyjnej wobec kategorycznego brzmienia art. 122, art. 187 § 1 i art. 210 § 4 ordynacji podatkowej”. Na podstawie powyższego można powiedzieć, że podatnik ma prawo skutecznie powoływać się na klauzulę rozstrzygania wątpliwości na swoją korzyść, i to w bardzo szerokim zakresie. Organy podatkowe mają natomiast obowiązek ustalania owej korzyści w toku sprawy podatkowej oraz zastosowania się do zasad wynikających z ustawy – Ordynacja podatkowa, jak również ustawy – Prawo przedsiębiorców w przypadku, gdy sprawa dotyczy podmiotów gospodarczych.
Autor: radca prawny Robert Nogacki
Kancelaria Prawna Skarbiec