Nakaz dążenia do odnalezienia prawdy obiektywnej (materialnej)
Organ podatkowy czy celno-skarbowy nie może prowadzić postępowania czy też kontroli, jednostronnie, tzn. nie może być to ukierunkowane na z góry założony cel, ani gromadzić tylko tych dowodów, które ten cel przybliżają.
Jak można przeczytać w uznanym komentarzu do artykułu 187 Ordynacji podatkowej, naczelną zasadą postępowania podatkowego jest zapisana w art. 122 tejże ustawy tzw. zasada prawdy obiektywnej. Została ona skonkretyzowana w art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, który nakłada na organ podatkowy obowiązek zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tym samym organ prowadzący sprawę podatkową jest obowiązany zebrać materiał dowodowy dotyczący wszystkich okoliczności, z którymi – na podstawie obowiązujących przepisów – wiążą się skutki prawne. Niezebranie (niedążenie do zebrania) kompletnego materiału dowodowego lub – w przypadku jego zebrania – nieodniesienie się (nierozważenie) do wszystkich dowodów narusza komentowany przepis w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego nie może być podstawą ustaleń negatywnych dla strony. Swoje twierdzenia organ powinien oprzeć na przekonującym materiale dowodowym, a niedające się usunąć wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść podatnika – w myśl zasady in dubio pro tributario (vide także art. 10 i art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców).
Zgromadzenie pełnego materiału dowodowego
W jednym z orzeczeń wydanych jeszcze na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że „zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania skutkującym wadliwością decyzji. Obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego istnieje także wtedy, gdy organ ma uprawnienia do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym” (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 1981 r., SA 234/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 23).
W orzeczeniu aktualnym już na gruncie Ordynacji podatkowej Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, w myśl której „organ podatkowy ze względu na realizację zasady prawdy obiektywnej powinien podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jest zobowiązany zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązki te zostały nałożone nie tylko na organ rozstrzygający sprawę w pierwszej instancji, lecz także na podatkowy organ odwoławczy” (wyrok NSA w Lublinie z dnia 17 kwietnia 2000 r., I SA/Lu 28/99, LEX nr 40691).
„Zaniechanie tych obowiązków skutkuje wadliwością decyzji” (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2009 r., I SA/Kr 1203/09, LEX nr 549810), zaś „Zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji wydanej w wyniku takiego zaniedbania” (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 503/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 54). Ponadto „Przez wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć ustosunkowanie się przez organ podatkowy do każdego dowodu, bądź grupy dowodów jednorodnych i dokonanie ich oceny we wzajemnym ze sobą powiązaniu. Obowiązkiem organu jest nie tylko wskazanie, na podstawie jakich dowodów ustalono stan faktyczny sprawy, lecz odniesienie się do dowodów, którym odmówiono wiarygodności” (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 września 1998 r., III SA 682/97, LEX nr 35496).
Co ważne, „W swoich ustaleniach faktycznych organ podatkowy nie może opierać się na domniemaniach. Domniemanie okoliczności faktycznej negowanej przez podatnika stanowi naruszenie przepisów postępowania” (wyrok Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 27 lipca 1994 r., SA/Wr 648/94, POP 1996, z. 3, poz. 101).
Znaczenie postępowania dowodowego
W tym zakresie orzecznictwo i doktryna są przebogate. Poniżej kilka przykładów.
„Wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego powinno prowadzić do jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawnych. Ma to szczególne znaczenie nie tylko w kontekście stosowania określonych przepisów postępowania podatkowego, lecz przede wszystkim także dla prawidłowości zastosowania określonej normy prawa materialnego. Niepełne, a więc wadliwe ustalenie stanu faktycznego nie daje podstaw do prawidłowej subsumcji odpowiednich norm prawa materialnego. Można stwierdzić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego ma decydujące znaczenie dla dalszego toku postępowania podatkowego i jego weryfikacji w ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie zawsze jednak jest to możliwe. Mimo podejmowania wszelkich możliwych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego wątpliwości pozostają. Należy w pełni aprobować poglądy doktryny oraz judykatury, które przyjmują zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika (in dubio pro tributario)” (por. A. Mariański, Glosa do wyroku NSA…, s. 36; B. Brzeziński, W. Nykiel, Zasady ogólne..., s. 10; wyrok NSA w Łodzi z dnia 19 września 2001 r., I SA/Łd 48/01, M. Pod. 2002, nr 7, s. 33).
„Realizacja prawdy materialnej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy wszelkie czynności podejmowane przez organy podatkowe będą realizowane z zachowaniem obiektywizmu i rzetelności” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r., I GSK 1201/15 LEX nr 2325434).
„Postępowanie dowodowe w sprawach podatkowych ma na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w kontekście określonej normy materialnego prawa podatkowego. Postępowanie dowodowe w sprawach podatkowych nie jest celem samym w sobie, lecz stanowi poszukiwanie odpowiedzi, czy w określonym stanie faktycznym sytuacja podatnika podpada, czy też nie podpada pod hipotezę (a w konsekwencji i dyspozycję) określonej normy materialnego prawa podatkowego” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 sierpnia 2017 r., I SA/Rz 354/170 LEX nr 2340779).
Podsumowanie
Jak stwierdziła Najwyższa Izba Kontroli w opublikowanym 2 stycznia 2019 r. podsumowaniu raportu na temat „Barier prawnych w rozwoju firm rodzinnych w Polsce”: „Kontrola w urzędach skarbowych i Ministerstwie Finansów pokazała, że skomplikowany charakter przepisów prawa oraz częste jego zmiany mogą w dalszym ciągu stanowić główną barierę w prowadzeniu działalności gospodarczej”. NIK wskazała w raporcie m.in. na dużą liczbę błędów popełnianych przez urzędników skarbowych. Przeprowadzone przez NIK badania objęły I kwartał 2018 r. W tym okresie NIK stwierdziła aż 55% uchylonych przez sądy administracyjne interpretacji indywidualnych wydanych przez organy podatkowe i aż 29,1% uchylonych decyzji podatkowych przez organy drugiej instancji oraz 16,1% uchyleń tych decyzji przez wojewódzkie sądy administracyjne (łącznie aż 45% uchyleń decyzji organów podatkowych; podobne wartości, jak w raporcie działalności Urzędów Kontroli Skarbowych opublikowanym przez NIK w 2015 r.). W raporcie mowa jest także o naruszeniu zasad prowadzenia postępowań podatkowych w połowie skontrolowanych urzędów skarbowych. Ma to swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie. Wśród głównych przyczyn uchylania decyzji organów podatkowych przez organy drugiej instancji oraz sądy Dyrektor Departamentu Poboru Podatków wskazał m.in.: braki w materiale dowodowym, niewyjaśnianie wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, błędne określanie wysokości zobowiązania podatkowego, a także brak dostatecznego udowodnienia, że przedsiębiorca nie działał w dobrej wierze lub zachował się niedbale, dokonując transakcji stanowiącej ogniwo w łańcuchu karuzeli VAT.
Powyższe dobitnie świadczy o tym, że organy podatkowe i celno-skarbowe dopuszczają się na co dzień bezprawia urzędniczego. Dlatego tak trudno podatnikom dać wiarę w bezstronność działań organów podejmowanych w ich sprawach podatkowych. Jeżeli jeden z organów państwowych powołanych do kontroli działalności innych organów państwowych, takich jak organy podatkowe, w swym raporcie nie pozostawia na owych organach „suchej nitki” m.in. w zakresie popełnianych błędów co do zasad gromadzenia materiału dowodowego, to organy takie zawsze pozostaną niewiarygodne w zakresie swych działań podejmowanych w toku prowadzonych postępowań. Organy, które same nie zachowują się zgodnie z literą prawa i są publicznie napiętnowane z tego powodu przez inny organ państwowy do tego upoważniony, nie mogą skutecznie dokonywać ocen podatników w prowadzonych przez siebie postępowaniach. Co więcej, nie mogą nawet wymagać od podatników zachowań zgodnych z prawem, gdyż same go nie przestrzegają.
Autor: radca prawny Robert Nogacki
Kancelaria Prawna Skarbiec