Celem projektowanej ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jest przede wszystkim bezzwrotna, trwała poprawa sytuacji materialnej osób wychowujących dzieci. Wykonywanie tej ustawy poprzez wypłatę świadczenia wychowawczego w formie pieniężnej rodzić będzie oczywiste skutki uboczne, jeżeli beneficjenci nie wydatkują otrzymanych pieniędzy na cele określone w jej przepisach.
Analiza i doświadczenia funkcjonowania różnorodnych systemów dystrybucji świadczeń na gruncie zarówno polskim, jak i na gruncie państw Unii Europejskiej (m.in. Francji, Belgii) wskazuje, iż często wykorzystywanymi substytutami świadczenia pieniężnego są rozwiązania oparte o znaki legitymacyjne. Znaki te są w swojej istocie świadczeniem celowym. W Polsce od lat znane są bony żywieniowe, które pracownicy mogą wymieniać na posiłki.
Polecamy: Rodzina 500+ (PDF)
Funkcjonują również bony podarunkowe, wykorzystywane przede wszystkim w okresach przedświątecznych oraz tzw. bony premiowe, z których korzysta się w celach reprezentacyjnych lub reklamowych. Co ważniejsze, jednostki samorządu terytorialnego wprowadzają różnego rodzaju projekty, które realizowane są przy pomocy znaków legitymacyjnych. Przykładowo Wojewódzki Urząd Pracy w Krakowie wprowadził system Podmiotowego Finansowania Kształcenia pracowników MŚP. System ten oparty jest na mechanizmie dystrybucji środków publicznych na sfinansowanie usług rozwojowych podmiotu za pomocą znaku legitymacyjnego. Projekt ten co prawda ma odmienny charakter (inna grupa docelowa, inna grupa usługodawców) niemniej wypracowane w ramach projektu rozwiązania i procesy można wykorzystać do innych systemów dystrybucji świadczeń celowych.
Odsetki 2016 – rewolucyjne zmiany
Monitor Księgowego – prenumerata
Realizacja świadczenia wychowawczego przy pomocy znaków legitymacyjnych wymaga pogłębionej analizy, czemu powinny służyć konsultacje społeczne projektu ustawy. Należy rozważyć, aby znaki te zawierały nadrukowaną wartością nominalną, datę ważności i indywidualny numer oraz posiadały odpowiednie formy zabezpieczania przed próbą fałszerstwa.
Znak (bon) byłby realizowany na okaziciela w punktach handlowo-usługowych oraz placówkach oświatowych, edukacyjnych i wychowawczych. Warto rozważyć również wprowadzenie enumeratywnego katalogu produktów i usług, które nie będą mogły być nabywane przy pomocy znaku legitymacyjnego. Idzie tu w szczególności o wykluczenie możliwości dokonywania zakupu używek takich jak np. alkohol czy tytoń. Za pomocą tych znaków powinny być nabywane jedynie usługi świadczone przez placówki oświatowe, a także naukowe, wychowawcze oraz medyczne.
Należy przypomnieć, że znaki legitymacyjne wykorzystywane są przez niektóre ośrodki pomocy społecznej przy dystrybucji świadczeń celowych jako alternatywa dla świadczeń pieniężnych w przypadkach, o których mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Pracownicy ośrodków pomocy społecznej podkreślają, że wypłata świadczeń w postaci gotówki często zamiast pomagać osobom w ciężkiej sytuacji finansowej, w rzeczywistości doprowadza do pogłębiania się problemów społecznych ze względu na brak faktycznej możliwości kontroli wydatkowania tych środków.
W przeciwieństwie do wypłaty gotówki, znaki legitymacyjne mogłyby być realizowane wyłącznie w punktach handlowych i usługowych, z którymi operator (emitent bonów) zawarłby komercyjną umowę współpracy. Z kolei w przypadku niewłaściwego wykorzystania bonu przez posiadacza, np. zakupu towarów lub usług, które nie powinny być finansowane ze świadczenia wychowawczego (alkohol, papierosy oraz inne używki), właściwy organ oraz emitent posiadaliby realną możliwość kontroli uprawnionego. Idzie tu w szczególności o możliwość unieważnienia przekazanych świadczeniobiorcy bonów dzięki ich indywidualizacji imiennej i przypisaniu każdemu z bonów unikatowego numeru. Tego rodzaju rozwiązanie pozwoliłoby na jednoznaczną identyfikację osoby uprawnionej do pobrania bonu wychowawczego oraz akceptanta, który przyjął go w zamian za kupiony towar lub wykonaną usługę.
W sytuacji, gdy bon wychowawczy zostałyby nienależnie pobrany lub wykorzystany w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem, operator, na wniosek właściwego organu, mógłby wycofać go z obiegu i poinformować akceptantów, że jego numer został unieważniony. W przypadku próby realizacji unieważnionego bonu akceptanci zobowiązani byliby odmówić jego realizacji. Powyższa zasada w znacznym stopniu zminimalizowałaby ryzyko ponoszenia dodatkowych kosztów obsługi nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Tego rodzaju rozwiązanie pozwalałoby na minimalizację potencjalnego marnotrawienia środków ze świadczenia wychowawczego. Z kolei w przypadku powzięcia przez operatora informacji, że bony wychowawcze są realizowane w poszczególnych punktach niezgodnie z przeznaczeniem, emitent bonów na podstawie zawartej umowy komercyjnej byłby uprawniony do nałożenia na akceptanta bonów sankcji finansowej lub mogłoby to stanowić podstawę do rozwiązania z nim umowy współpracy.
Należy podkreślić, że znak legitymacyjny, przy wprowadzeniu odpowiedniego katalogu wyłączeń, mógłby stanowić środek prewencyjny przed faktyczną utratą środków pieniężnych na finansowanie wychowywania dzieci. Z kolei możliwość monitorowania faktycznego wydatkowania tych znaków, stanowiłoby zabezpieczenie przed patologizacją tego programu.
Istotne byłoby również właściwe zdefiniowanie podmiotu odpowiedzialnego za emitowanie oraz dystrybuowanie bonów oraz określenie sposobu i zasad jego wyboru. Należy założyć pluralizm wyboru operatorów, pozwalający na wybór najbardziej korzystnej oferty emitentów znaków legitymacyjnych na danym obszarze. Każdy z wojewodów mógłby być uprawniony do przeprowadzenia przetargu na wybór emitenta – operatora, obsługującego gminy należące do właściwości danego województwa. Wybór operatora odbywałby się na zasadach i warunkach określonych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.
Reasumując, wprowadzenie systemu realizacji świadczenia wychowawczego przy pomocy znaku legitymacyjnego wydaje się trafnym rozwiązaniem. Znak legitymacyjny z jednej strony posiada wszystkie zalety świadczenia pieniężnego, tj. wygodę użytkowania, długi termin realizacji, swobodę wyboru sposobu i przedmiotu realizacji (spożytkowania) świadczenia przez osobę uprawnioną, przy jednoczesnej eliminacji podstawowej wady jaką jest brak jakiejkolwiek faktycznej kontroli nad rzeczywistym przeznaczeniem przekazanych beneficjentowi środków pieniężnych w gotówce oraz trudności z odzyskaniem środków przekazanych nienależnie lub nieuprawnionej osobie,. Należy uznać, że zaproponowany sposób realizacji programu 500+ zapewni precyzyjną realizację celów tego programu oraz wyeliminuje wykorzystywanie tych środków niezgodnie z przeznaczeniem przez osoby uprawnione do jego pobierania oraz obniżą koszty jego finansowania z budżetu państwa.
dr Krzysztof Radzikowski,
doradca podatkowy w Instytucie Studiów Podatkowych Modzelewski i Wspólnicy,
wykładowca Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego na kierunku „Prawo finansowe i skarbowość”