Bez prawa budowlanego nie określisz przedmiotu opodatkowania w podatku od nieruchomości
Specyfiką polskich regulacji z zakresu opodatkowania podatkiem od nieruchomości jest powiązanie definicji przedmiotu opodatkowania (budynku i budowli) z pojęciami zdefiniowanymi w przepisach prawa budowlanego. Z uwagi na różną specyfikę obu gałęzi prawa (wymóg precyzji w odniesieniu do przepisów prawa podatkowego oraz otwarty charakter definicji prawa budowlanego) związek ten był wielokrotnie krytykowany, jednak do tej pory nie wpłynęło to na zmianę regulacji. W dalszym ciągu, zgodnie z definicją zwartą w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych (UPOL), przez stanowiący przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości budynek rozumie się jako obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Opodatkowaną budowlą jest natomiast obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a także urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.
Kluczowym z perspektywy podatkowej pojęciem jest zatem, zdefiniowany w prawie budowlanym, obiekt budowlany. Ustawa Prawo budowlane (UPB) wskazuje, iż obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Dla ustalenia, czym jest obiekt budowlany konieczne jest zatem przeanalizowanie trzech innych definicji: budynku, budowli oraz obiektu małej architektury. Ponieważ definicja budynku w UBP jest identyczna jak ta zawarta w przepisach UPOL, a obiekt małej architektury nie podlega podatkowi od nieruchomości, skupimy się na definicji budowli w UPB, przez którą rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Mając na uwadze powyższe przepisy, aby ustalić czy dany składnik majątkowy stanowi przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości w pierwszej kolejności należy ustalić czy stanowi on obiekt budowlany, a następnie w oparciu o definicje zawarte w UPOL przyporządkować go do kategorii budynku lub budowli. Aby jednak stwierdzić, czy mamy do czynienia z obiektem budowlanym konieczne jest również sięgnięcie do definicji budynku i budowli w UPB. Tym samym każda zmiana w definicji obiektu budowlanego, budynku i budowli w UPB wywiera niejako automatycznie wpływ na zakres opodatkowania podatkiem od nieruchomości.
Zmiany poważne, choć niezamierzone
W przeszłości zmiany w prawie budowlanym niejednokrotnie wpływały na przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Jako przykład należy wskazać wprowadzoną z dniem 28 czerwca 2015 r. zmianę definicji obiektu budowlanego w UBP. W poprzednim brzmieniu obiektem budowlanym był a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Przytoczona wcześniej obecnie obowiązująca definicja obiektu budowlanego różni się zatem w istotny sposób: wykreślono z niej zapis o „całości techniczno-użytkowej”, dodano natomiast przesłankę wzniesienia obiektu z użyciem wyrobów budowlanych oraz zapis, zgodnie z którym elementem obiektu budowlanego są instalacje zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Co ciekawe Ministerstwo Finansów, zapytane o wpływ tej nowelizacji na rozliczenia w podatku od nieruchomości, w odpowiedzi na interpelację poselską (pismo z 5 maja 2015 r., nr 32306/15) odpowiedziało, że zmiana definicji obiektu budowlanego nie wywiera wpływu na zakres opodatkowania. Stanowisko to nie znalazło jednak akceptacji w orzecznictwie sądów administracyjnych, które opierając się na literalnym brzmieniu znowelizowanych przepisów UPB uznały m.in. że od 28 czerwca 2015 r. na gruncie rozliczeń podatkowych nie obowiązuje już m.in. przesłanka tzw. całości techniczno-użytkowej, której niektóre organy podatkowe próbowały używać jako argumentu za rozszerzeniem opodatkowania na urządzenia techniczne (tak m.in. w wyrokach NSA z 27 września 2019 r., sygn. akt II FSK 1801/18 oraz z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 2693/17).
Innym głośnym przypadkiem zmian w zakresie podatku od nieruchomości wywołanym zmianami w prawie budowlanym była modyfikacja zasad opodatkowania elektrowni wiatrowych w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r. Do końca 2016 r. nie budziło wątpliwości, że opodatkowaniu jako budowle podlegają jedynie fundament i wieża elektrowni wiatrowej, co wynikało wprost z brzmienia definicji budowli zawartej w art. 3 pkt 3 UPB („przez budowlę należy rozumieć (…) części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń)”). Ten konsensus został zachwiany w wyniku wejścia w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (UIZEW), która wprowadziła definicję budowli elektrowni wiatrowej obejmującą nie tylko części budowlane, ale również wirnik, generator i inne urządzenia techniczne wchodzące w skład wiatraka. Co więcej, dokonano również zmiany w definicji budowli w UPB, wykreślając „elektrownię wiatrową” z nawiasu zawierającego przykładowe urządzenia techniczne, w przypadku których budowlami są jedynie części budowlane. Podatnicy broniąc się przed wielokrotnym wzrostem opodatkowania m.in. argumentowali, że zmiany w zakresie podatku od nieruchomości nie były celem wprowadzenia UIZEW. Stanowisko to nie zostało zaakceptowane w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 7 sędziów z 22 października 2018 r. (sygn. akt II FSK 2983/17) przyznał słuszność argumentacji, zgodnie z którą uchwalenie UIZEW oraz zmiana w definicji budowli w UPB spowodowały rozszerzenie opodatkowania podatkiem od nieruchomości na całą elektrownię wiatrową, wraz z urządzeniami technicznymi.
Zmiany w prawie budowlanym w 2020 roku
Nowelizacja UPB z 19 września 2020 r. wprowadza ważne zmiany w zakresie procesu budowlanego. W szczególności celem zmian jest uporządkowanie, uproszczenie oraz przyspieszenie procesu budowlanego. Zmianą, która zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy, ma charakter porządkujący jest przewidziane w art. 57 ust. 1 pkt 4 UPB nałożenie na inwestora konieczności określenia (najpóźniej na etapie wniosku o pozwolenie na użytkowanie), które z instalacji znajdujących się w obiekcie stanowią „instalacje zapewniające możliwość korzystania z obiektu zgodnie z przeznaczeniem” i załączenie do wniosku protokołów z odbioru tych instalacji.
W przeciwieństwie do opisanych wcześniej ingerencji w definicje obiektu budowlanego oraz budowli w UPB, które jak wyjaśniliśmy są niezbędne w procesie wykładni przepisów UPOL ustalających przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości, tym razem mamy do czynienia ze zmianami, które do tych powiązanych z przepisami podatkowymi regulacji UPB w ogóle się nie odnoszą. Warto jednak przypomnieć, że zgodnie z art. 3 pkt 3 UPB obiektem budowlanym jest m.in. budynek wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Właśnie ten fragment definicji obiektu budowlanego jest często używany przez podatników jako argument przemawiający za brakiem opodatkowania różnego rodzaju instalacji wewnątrzbudynkowych. Skoro stanowią one element obiektu budowlanego w postaci budynku (opodatkowanego od powierzchni użytkowej), to nie zwiększają podstawy opodatkowania budowli (opodatkowanych od wartości). Niezdefiniowane nigdzie pojęcie „zapewniania możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem” pozwalało na dość elastyczne podejście i traktowanie w ten sposób wszystkich instalacji związanych z funkcjami realizowanymi w budynku. Jednak na gruncie nowych przepisów istnieje ryzyko, że jeżeli dana instalacja nie zostanie wskazana przez inwestora, organy podatkowe mogą kwestionować możliwość uznania jej za „zapewniającą możliwość korzystania z obiektu zgodnie z przeznaczeniem”. W konsekwencji nie można wykluczyć uznania przez organy, że tego rodzaju instalacje wewnątrzbudynkowe stanowią budowle i podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości od swojej wartości.
Ryzyko rozszerzenia zakresu opodatkowania budowli jest związane również z drugą zmianą przepisów, na którą należy zwrócić uwagę przy okazji ostatniej nowelizacji. W art. 29 UPB zawarty jest katalog obiektów, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę (a przypadkach niektórych z nich również zgłoszenia). Lista tego typu obiektów była rozszerzana przy okazji kilku ostatnich nowelizacji UPB i obejmuje w tej chwili m.in. stacje ładowania samochodów elektrycznych, bankomaty, automaty sprzedające, automaty do nadawania i przyjmowania przesyłek, parkometry czy też, dodane we wrześniu 2020 r. kontenerowe stacje transformatorowe oraz instalacje zbiornikowe na gaz płynny. W zamierzeniu autorów przepisów ma to być oczywiście krok w kierunku ułatwienia i przyspieszenia procesu budowlanego poprzez ograniczenie ilości niezbędnych do spełnienia formalności. Niestety zmiana ta może potencjalnie poważnie skomplikować rozliczenia podatkowe niektórych podatników.
Należy przypomnieć, że zgodnie z obowiązującymi wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego w sprawie wykładni przepisów prawa budowlanego na potrzeby opodatkowania podatkiem od nieruchomości, przyjmuje się, że opodatkowaniu podlegają wyłącznie budowle, które zostały wymienione wprost w definicji budowli w UPB (lub definicji urządzenia budowlanego), w innych przepisach tej ustawy lub w załączniku do niej (tak w wyroku TK z 13 września 2011 r. sygn. P 33/09). Stanowisko TK z jednej strony pomogło podatnikom w sporach z organami podatkowymi, przypominając że podatkowi podlegać mogą tylko literalnie wskazane w UPB obiekty, a nie obiekty podobne do nich. Jednocześnie fragment wyroku wskazujący, że budowle mogą być wymienione nie tylko w samej definicji budowli, ale również dowolnym innym miejscu w UPB, jest źródłem poważnych wątpliwości interpretacyjnych. Przykładowo organy podatkowe w sporach dotyczących opodatkowania niektórych rodzajów urządzeń, powołują się na treść załącznika do UPB, w którym wymieniona jest np. taka kategoria jak „stacje paliw”. Okoliczność ta miałaby, zgodnie z przytoczonym podejściem, świadczyć o możliwości opodatkowania urządzeń znajdujących się na stacjach paliw jako budowle.
Odnosząc wytyczne Trybunały Konstytucyjnego w sprawie ustalania zakresu opodatkowania podatkiem od nieruchomości do treści art. 29 UPB nietrudno sobie wyobrazić, że wymienione w tym przepisie urządzenia mogą zostać potraktowane przez niektóre organy podatkowe jako specyficzne budowle, które co prawda nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia), niemniej jednak podlegają opodatkowaniu. Skoro bowiem ustawodawca wymienił je z nazwy w ustawie, mogłoby to świadczyć o tym, że stanowią obiekty budowlane.
Jak zabezpieczyć się przed ryzykiem podatkowym?
Z uwagi na to, że nowelizacja prawa budowlanego została wprowadzona niedawno i nie wykształciła się jeszcze praktyka stosowania zmienionych przepisów UPB na gruncie rozliczeń podatkowych, trudno określić na ile materialne są opisane powyżej ryzyka. Niemniej jednak można pokusić się o kilka wskazówek dla podatników, które pozwolą ograniczyć prawdopodobieństwo negatywnych skutków omawianych zmian.
Jeśli chodzi o wprowadzony w art. 57 ust. 1 pkt 4 UPB nakaz wskazania we wniosku o pozwolenie na użytkowanie instalacji zapewniających możliwość korzystania z obiektu zgodnie z przeznaczeniem, podatnikom podatku od nieruchomości należałoby zarekomendować zadbanie o to, by wykazywać w dokumentacji budowlanej możliwie szeroki zakres instalacji, w jakie wyposażony jest wznoszony budynek. Sprawa jest raczej prosta w przypadku instalacji mediów – trudno wyobrazić sobie, by organy nadzorujące proces budowlany dopuściły do użytkowania budynek, jeśli inwestor nie wykaże, że wykonał niezbędne dla jego funkcjonowania przyłącze energetyczne, wodne czy gazowe. Większe problemy praktyczne mogą wiązać się z instalacjami technologicznymi, w które wyposażone są np. budynki produkcyjne. Po pierwsze na etapie budowy inwestor może nie dysponować pełną listą instalacji technologicznych, w jakie docelowo wyposażony będzie budynek. Po drugie nie można wykluczyć, że organy nadzoru budowlanego będą kwestionować wykazywanie we wniosku o pozwolenie na użytkowanie instalacji o charakterze stricte technologicznym, ponieważ z ich perspektywy nie stanowią one elementu obiektu budowlanego. Czy zatem brak wykazania w pozwoleniu na użytkowanie instalacji technologicznych powoduje konieczność opodatkowania ich podatkiem od nieruchomości odrębnie od budynku, jako budowle? Zdaniem autora instalacje technologiczne stanowią element urządzeń technicznych, z którymi są technologicznie powiązane oraz nie są wznoszone z użyciem materiałów budowlanych. Z tego powodu, bez względu na ostatnią nowelizację UPB, instalacje technologiczne (takie jak instalacja sprężonego powietrza, instalacja amoniaku czy też instalacja wody lodowej) nie stanowią obiektów budowlanych, a w konsekwencji nie powinny podlegać opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości (niezależnie od tego czy zostaną wykazane w pozwoleniu na użytkowanie budynku).
Podobne argumenty powinni zaprezentować podatnicy będący posiadaczami urządzeń wymienionych w art. 29 UPB, w przypadku gdyby po stronie organów podatkowych pojawił się pomysł potraktowania ich jako budowle opodatkowane podatkiem od nieruchomości. W opinii autora w procesie wykładni przepisów UPB, której celem jest ustalenie czy dany obiekt stanowi przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości, pierwszorzędne znaczenie ma definicja obiektu budowlanego zawarta w art. 3 pkt 1 UPB. Dopiero w dalszej kolejności można (zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego) sięgać do innych przepisów tej ustawy. Tymczasem w definicji obiektu budowlanego wprost wskazano, że uznaje się za taki wyłącznie obiekt wznoszony z użyciem materiałów budowlanych. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 8 lipca 2020 r. (sygn. akt I SA/Wr 100/20) z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż obiektem budowlanym nie mogą być urządzenia wykonane w zakładach wytwórczych i zamontowane na miejscu przeznaczenia. Tym samym żadne urządzenia techniczne (za wyjątkiem specyficznych przypadków urządzeń wznoszonych z użyciem materiałów budowlanych, takich jak np. chłodnie kominowe) nie mogą być uznane za podlegające opodatkowaniu budowle. Niemniej jednak, podatnicy będący posiadaczami urządzeń wymienionych w art. 29 UPB mogą rozważyć zgromadzenie dokumentacji potwierdzającej, iż nie stanowią one obiektów budowlanych, ponieważ w przypadku tych aktywów ryzyko ewentualnego sporu z organami podatkowymi wydaje się być większe niż w odniesieniu do innych urządzeń.
dr Adam Kałążny – radca prawny, Dyrektor w Zespole ds. podatku od nieruchomości Deloitte
Polecamy: INFORLEX Biznes
Polecamy: Prenumerata elektroniczna Dziennika Gazety Prawnej KUP TERAZ!