Trzydziestolecie VAT-u i akcyzy w Polsce – sukcesy i porażki. Refleksje profesora Witolda Modzelewskiego

Można nawet sformułować tezę ogólną, że daniny te, zapewniające ponad połowę dochodów budżetu państwa, których nie da się zastąpić innymi źródłami, mają w istocie dwie już wizje, które po ponad trzydziestu latach już się bardzo różnią; wspólne są tylko ich ogólne koncepcje, i co najważniejsze, po roku 2004 nie zniszczono kilku obiektywnie najważniejszych elementów konstrukcji tych podatków, które gwarantowały ich dostateczną efektywność fiskalną. 

Najważniejsze elementy konstrukcji VAT i akcyzy pozostałe z okresu przedwspólnotowego

Tymi elementami są w szczególności:

• powszechny  system rejestracji i identyfikacji podatników, którym dziś nadaje się NIP, będący unikatowym i abstrakcyjnym identyfikatorem podmiotów tego podatku podlegających odrębnej rejestracji: system ten, wprowadzony jeszcze w 1993 r., nie był jednak rozwijany przez wiele lat a na centralne rejestry tych podmiotów trzeba było czekać ponad dwadzieścia lat. Nie zmienia to jednak faktu, że bez wprowadzonego przed trzydziestu laty systemu rejestracji i identyfikacji podmiotów tych podatków bezprecedensowy sukces fiskalny lat 1993-2004 byłby niemożliwy,
• powszechny system ewidencji w kasach rejestrujących sprzedaży na rzecz konsumentów i rolników ryczałtowych wprowadzony w 1994 r., który następnie stał się wzorem dla wielu państw: mimo wrogiego lobbingu, zwłaszcza w dziedzinie tzw. kas wirtualnych, jak dotąd nie udało się zdemontować tego systemu, choć nie jest twórczo rozwijający, ale się jeszcze nie zestarzał,
• banderolowanie niektórych grup wyrobów akcyzowych (napojów alkoholowych, ale bez piwa, oraz wyrobów tytoniowych) połączony z systemem zaliczkowej wpłaty podatku akcyzowego (system nakazujący wpłaty zaliczki na ten podatek już przy pobraniu tychże banderol). System ten przetrwał do dziś, choć podjęto jeszcze w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych próby jego destrukcji np. w postaci pogorszenia jakości tychże banderol. Niestety nie rozszerzono zakresu przedmiotowego tego systemu, który zatrzymał się na swoim rozwoju w 1995 r. (resztę czasu zmarnowano),
• powszechny system wpłat dziennych podatku akcyzowego, którego – co jest czymś wyjątkowym – nie tylko nie popsuto, lecz również rozszerzono na nowe wyroby, które objęto tym podatkiem w późniejszych latach: dzięki tym zaliczkom udało się utrzymać dostateczny poziom efektywności fiskalnej tego podatku w okresie rozpoczętym w 2004 r. (wspólnotowa wersja akcyzy).

VAT i akcyza w wersji wspólnotowej – sukcesy i porażki po 2004 roku

Wymieńmy teraz najważniejsze osiągnięcia drugiego z powyższych okresów ewolucji tych podatków. Bezsprzecznie do nich należą:

• utworzenie po wielu latach centralnych rejestrów podatników podatku od towarów i usług („biała lista”) w 2016 r. oraz – dopiero niedawno – CRPA (rejestr podmiotów podatku akcyzowego),
• wprowadzenie mechanizmu podzielonej płatności w wersji obowiązkowej (2019 r.) i nieco wcześniej w formie dobrowolnej a zwłaszcza objęcie tym systemem grupy najbardziej wrażliwych na oszustwa towarów i usług.

Do sukcesów w opiniotwórczych mediach zaliczana jest hurtem cyfryzacja tych podatków, która (jakoby) zwiększa ich efektywność fiskalną, a zwłaszcza poprzez nakazy prowadzenia ewidencji, dokumentowania oraz deklarowania tych podatków w formie cyfrowej: zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie wierzeniami jest to „konieczne unowocześnienie”, ale nie sposób udowodnić, że cyfryzacja zwiększyła czy też zmniejszyła efektywność fiskalną tych podatków.

Znacznie dłuższa jest lista działań destrukcyjnych, które tylko częściowo należą do przeszłości. Ich skutkiem była (i jest) nie tylko bezpowrotna utrata istotnej części dochodów budżetowych z tych podatków (co najmniej 100 mld zł w latach 2008-2022), lecz również zorganizowanej przestępczości podatkowej, która stała się wręcz wizytówką tych podatków w wersji ukształtowanej od 2004 r. Oczywiście ich patologizacja w latach 2004-2022 jest procesem złożonym i obejmuje wiele elementów ich konstrukcji: można wymienić jednak wprowadzone w tym czasie rozwiązania, które umożliwiały lub sprzyjały ucieczce od opodatkowania i wyłudzeniom nienależnych zwrotów tych podatków. Należy do ich przede wszystkim:

• krajowe odwrotne obciążenie (lata 2011-2019), które doprowadziło do upowszechnienia wyłudzeń zwrotów w podatku od towarów i usług na nieznaną dotychczas skalę (tzw. transakcje stalowe),
• normatywne miejsce świadczenia usług związane z tzw. siedzibą działalności usługobiorcy,
• z istoty patologiczna koncepcja wewnątrzwspólnotowej dostawy towarów, która pozwala do dziś bezkarnie wyłudzać zwroty tego podatku,
• uzależnienie zwolnień lub stawki 0% w akcyzie od potencjalnego przeznaczenia wyrobów akcyzowych, które tym samym nie są opodatkowanie w pierwotnym obowiązku podatkowym, natomiast nie jest egzekwowane opodatkowanie tych wyrobów w przypadku zmiany ich przeznaczenia (wtórny obowiązek podatkowy),
• rażące dysproporcje w zakresie opodatkowania substytucyjnych wyrobów akcyzowych powodujące, że zmiana struktury spożycia powoduje trwały spadek dochodów budżetowych (najbardziej znanym przykładem tych patologii jest czterokrotnie niższe opodatkowanie akcyzą niektórych wyrobów nowatorskich w porównaniu do obciążenia papierów.

Wspólnotowe wersje tych podatków podlegają niestety dalszej destrukcji, a nagłaśniane działania uszczelniające mają w istotnej części pozorny lub  nieefektywny charakter. Przyczyny tego stanu rzeczy są złożone i można podzielić je na dwie grupy:

A) brak zainteresowania całości klasy politycznej tymi podatkami: nie ma jakiejkolwiek polityki prowadzonej w interesie publicznym, której celem jest wzrost efektywności fiskalnej tych podatków (choć były tylko nieliczne wyjątki),

b) opanowanie procesu legislacyjnego dotyczącego prawa regulującego te podatki przez trzy grupy interesariuszy:

1. pierwszą z nich jest biznes zajmujący się ucieczką od opodatkowania (tu występuje zwłaszcza w roli „ekspertów” – ciekawe od czego?),
2. drugą jest biznes informatyczny, który na siłę cyfryzuje te podatki na koszt podatników,
3. trzecią są lobbyści branżowi, którzy zabiegają o wprowadzenie przepisów „korzystnych dla podatników” (czyli dla nich).

Tu prawdopodobnie się już nic nie zmieni, przynajmniej dopóki będzie trwać formalnie proces harmonizacji tych podatków, będący doskonałym parawanem dla tych działań. 

Prof. dr hab. Witold Modzelewski