Podstawy działania organów podatkowych
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.2020.256), zwanej dalej "Kodeks Postępowania Administracyjnego" lub "KPA", przepisów KPA nie stosuje się do spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), zwanej dalej "Ordynacja Podatkowa", z wyjątkiem przepisów działów IV, V i VIII. Natomiast zgodnie z ustawą Ordynacja podatkowa art.1 ust. 3, ustawa ta reguluje postępowania podatkowe, kontrolę podatkową i czynności sprawdzające. Dlatego z określonymi wyjątkami należy uznać, że zasady działania organów podatkowych będą wynikać w pierwszej kolejności właśnie z ordynacji podatkowej.
Te dwa podstawowe akty prawne będą też ustalały prawne funkcjonowanie dwóch podstawowych instrumentów kontrolnych, którymi dysponuje podatnik w walce z organami podatkowymi. Będą do:
- ponaglenie oraz
- skarga na działanie organów podatkowych.
Polecamy: Tarcza antykryzysowa – Podatki i prawo gospodarcze. Pakiet 5 ebooków
[RAPORT] KORONAWIRUS - podatki, prawo pracy, biznes
Zasady dla organów – praktyczne tezy orzecznictwa
Podatnik, żeby wiedzieć jak skarżyć się na działania organów, powinien najpierw określić co urząd zrobił nieprawidłowo oraz skąd to wiadomo. Pierwszym prawny kierunkowskaz jak powinno wyglądać prawidłowe postępowanie podatkowe, znajduje się w Dziale IV ustawy Ordynacja Podatkowa, który określa 10 podstawowych zasad działania organów podatkowych. Te ogólne reguły przewodnie mają konkretne zastosowanie praktyczne, w przypadku sporów sądowych z organami podatkowymi.
Zasada legalizmu - organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa (Ordynacja podatkowa - art. 120). Koresponduje bezpośrednio z art. 7 Konstytucji RP, iż ograny władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W dużym uproszczeniu - według praktyków prawa należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu podatkowym nie będzie miała zastosowania zasada, że dozwolone jest to, co nie jest zakazane przez prawo.
Przykład w praktyce:
Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2019 r. w sprawie I SA/Łd 542/19:
Jeśli w toku postępowania podatkowego organ napotka przeszkody nie do przezwyciężenia w poszukiwaniu wszelkich dowodów, będąc obowiązanym na zasadzie legalizmu (art. 120 o.p.) do prowadzenia tego postępowania, musi poszukiwać i oprzeć się na dowodach, które jest w stanie wyjednać.
Zasada zaufania - Postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (Ordynacja podatkowa - art. 121 §1).
Zasada informowania - Organy podatkowe w postępowaniu podatkowym obowiązane są udzielać niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego, pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania. (Ordynacja podatkowa - art. 121 §2)
Obie powyższe zasady połączono jako reguły zachowań, którymi powinni kierować się pracownicy organów podatkowych. Są to z zasady osoby przygotowane merytorycznie, z większą wiedzą i doświadczeniem niż podatnicy i z tej przewagi nie powinny korzystać. Prawnie i w praktyce ocenia się, przykładem tej zasady powinno być założenie, iż w indywidualnym postępowaniu podatkowym niejasności czy wątpliwości, powinny być rozstrzygane na korzyść podatnika.
Teza z orzecznictwa:
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 18 stycznia 1988 r. w sprawie III SA 964/87:
Niejasności lub wątpliwości dotyczące oceny stanu faktycznego nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść podatnika. Tylko wtedy można podatnikowi zarzucić niedopełnienie ciążącego na nim obowiązku, gdy treść tego obowiązku jest w pełni zrozumiała, a ponadto podatnik ma realne możliwości wywiązania się z obowiązku, wynikającego z przepisu prawa.
Zasada prawdy obiektywnej - W toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym (Ordynacja podatkowa - art. 122).
Zasada ta określa, że to obowiązkiem organu jest poszukiwanie prawdy i dowodów. Różni to zdecydowanie postępowanie podatkowe od postępowania cywilnego – gdzie dowody i twierdzenia muszą przedstawić strony.
Główny ciężar dowodzenia obciąża więc organ podatkowy. Jednak w orzecznictwie wskazuje się, że ciężar dowodzenia może zostać również nałożony na strony powstępowania, np. w przypadku zainteresowanych stron, które chcą skorzystać z ulg i zwolnień (patrz wyrok II FSK 346/07), dlatego zasada ta nie powinna być uznawana za całkowite zwolnienie podatników z aktywności w ich własnym postępowaniu.
Teza z orzecznictwa:
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 19 marca 1981 r. SA 234/81:
- Zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji.
- Uprawnienie organu administracji państwowej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym.
Zasada czynnego udziału stron - Organy podatkowe obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (Ordynacja podatkowa art. 123).
Zasada przekonywania stron - Organy podatkowe powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu (Ordynacja podatkowa art. 124).
Zasada szybkości postępowania - Organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie (Ordynacja podatkowa art. 125).
Jednym z typowych sytuacji złamania tej zasady jest tak zwana przewlekłość postępowania. W tej kwestii kolejne art. Ordynacji podatkowej wskazują dodatkowe wytyczne, dotyczące terminów załatwiania spraw podatkowych:
Wyciąg z przepisów
Ordynacja podatkowa
Art. 139. [Terminy załatwiania spraw podatkowych]
§ 1. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej.
§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie.
§ 3. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy.
§ 4. Do terminów określonych w § 1-3 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
W przypadku złamania tej zasady pierwszym narzędziem, który może posłużyć podatnikowi jest tak zwane ponaglenie.
Zasada pisemności - Sprawy podatkowe załatwiane są w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (Ordynacja podatkowa art. 126).
Zasada dwuinstancyjności - Postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne (Ordynacja podatkowa art. 127).
Przejawem dwuinstancyjności jest możliwość odwołania się do organu wyższej instancji. Ponownie, łączy się bezpośrednio z uregulowaniami rangi konstytucyjnej art. 78 Konstytucji RP. Dlatego w przypadku jeżeli strona postępowania nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia, może się odwołać (z zasady ogólnej w terminie 14 dni od doręczenia decyzji). Każda sprawa powinna więc móc być rozpatrzona dwukrotnie.
Zasada trwałości - Decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania, mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w niniejszej ustawie oraz w ustawach podatkowych (Ordynacja podatkowa art. 128).
Zasada jawności - Postępowanie podatkowe jest jawne wyłącznie dla stron (Ordynacja podatkowa art. 129).
Ponaglenie
W przypadku jeżeli organ nie załatwia sprawy we właściwym terminie, ustalonym zgodnie z art. 140 Ordynacji podatkowej (o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy), podatnik ma prawo złożenia ponaglenia do:
- organu podatkowego wyższego stopnia;
- dyrektora izby administracji skarbowej (w przypadkach określonych w art. 83 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej);
- Szefa Krajowej Administracji skarbowej - jeżeli sprawa została jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby administracji skarbowej.
W przypadku złożenia ponaglenia, jeżeli było uzasadnione, to organ odwoławczy wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy i zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie winnych niezałatwienia sprawy w terminie.
Teza z orzecznictwa:
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2017 r. w sprawie I SA/Kr 766/17
Ponaglenie jest swoistym środkiem prawnym, ponieważ nie jest skierowane przeciwko konkretnej czynności procesowej lub aktowi administracyjnemu, lecz ma na celu spowodowanie wypełnienia przez organ obowiązku urzędowego polegającego na przeprowadzeniu czynności postępowania i ich zakończeniu wydaniem decyzji albo rozstrzygającej o istocie sprawy, albo kończącej sprawę w danej instancji. Nie dotyczy więc ono samego przedmiotu postępowania podatkowego, ale tylko doprowadzenia do zakończenia zawisłości sprawy przed danym organem podatkowym.
Skarga na działanie organów podatkowych
Jeżeli organy podatkowe nie stosują się do zasad określonych w przepisach, podatnik ma możliwość skorzystania z narzędzi, które daje mu kolejny akt prawny. Jest to ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 z późn. zmianami) zwana dalej "ustawa ppsa".
Zakres i rodzaje skarg które może złożyć podatnik, został określony w art. 3 ustawy ppsa. I są to możliwe skargi przede wszystkim na:
- decyzje administracyjne;
- postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego;
- akty prawa miejscowego;
- akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków;
- akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Jedną z najczęściej wszczynanych spraw, są skargi na tak zwaną bezczynność (wcześniej dochodzone w ramach ponaglenia). Należy jednak pamiętać, że jest to narzędzie dotyczące samego czasu trwania postępowania, nie natomiast jego merytorycznego rozstrzygnięcia.
Teza z orzecznictwa:
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie II SAB/Ol 10/17
1. Specyfika badania skargi na bezczynność, polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony.
2. Jeżeli organ wydał decyzję, a skarżąca nie zgadza się jedynie ze skutecznością doręczenia tej decyzji, a tym samym uznaniem jej za obowiązującą, to wbrew przekonaniu skarżącej, okoliczność ta nie może być rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność. W przypadku skargi na bezczynność Sąd nie może badać treści decyzji ani też analizować czy wydana decyzja spełnia wymogi formalne. Na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie może podejmować ocen w kwestiach podlegających odrębnemu zaskarżeniu.
Podsumowanie
W przypadku jeżeli w ocenie podatnika organ działa nieprawidłowo, opieszale, zbyt długo – należy najpierw sprawdzić jakie terminy powinien zachować (patrz art. 139 Ordynacji podatkowej - powyżej). Następnie przeanalizować, czy usprawiedliwił ewentualne przesunięcia terminów i działa zgodnie z zasadami działania organów publicznych (patrz zasady działania organów publicznych). W przypadku jeżeli podatnik uzna, iż normy zostały złamane, ma prawo złożyć Ponaglenie (patrz Ponaglenie i art. 141 Ordynacji podatkowej). W przypadku, jeżeli również to nie pomoże, może swoje kroki skierować do Sądu i wykorzystać instytucję skargi (patrz skarga na działanie organów podatkowych).