Koncesja jako forma ograniczenia wolności gospodarczej

Tradycyjnie przyjmuje się przy tym, że ta forma ograniczania wolności działalności gospodarczej dotyczy sfer najistotniejszych z punktu widzenia państwa (zwłaszcza jego bezpieczeństwa).

Podstawowe zasady dotyczące udzielania koncesji są obecnie uregulowane w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej „ustawa”). Szczegółowy zakres i warunki wykonywania działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu, jak również szczegóły dotyczące procedury udzielania koncesji, określają jednak także przepisy odrębnych ustaw.

Uzyskania koncesji wymaga obecnie wykonywanie działalności gospodarczej w siedmiu wymienionych w ustawie zakresach. Zakresy te dotyczą dziedzin działalności gospodarczej, mających szczególnie istotne znaczenie dla interesów państwa, tzn. górnictwa, wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią i amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, energetyki, rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych, przewozów lotniczych i prowadzenia kasyna gry.

Koncesja jest udzielana w formie decyzji administracyjnej. Organem decydującym o przyznaniu koncesji jest zasadniczo minister właściwy ze względu na przedmiot działalności gospodarczej wymagającej uzyskania koncesji (np. koncesji na prowadzenie kasyna gry udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych). Odrębne ustawy dotyczące poszczególnych dziedzin działalności koncesjonowanej przewidują jednak również wyjątki od tej zasady - np. koncesję na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych wydaje Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, zaś koncesje w zakresie energetyki Prezes Urzędu Regulacji Energetyki.

Koncesja jest udzielana przedsiębiorcy w szczególnym postępowaniu, na wniosek przedsiębiorcy. Ustawa określa podstawowe elementy wniosku o udzielenie koncesji oraz kompetencje organu koncesyjnego do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku, a także uprawnienie do sprawdzenia, czy przedsiębiorca faktycznie spełnia warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej.

Ustawa przewiduje także specyficzną procedurę udzielenia koncesji - w drodze przetargu. Może mieć ona zastosowanie w sytuacji, gdy liczba zainteresowanych przedsiębiorców spełniających warunki do uzyskania koncesji jest większa niż liczba koncesji przewidzianych do udzielenia. Procedura taka polega na publicznym ogłoszeniu przez organ koncesyjny przetargu, w ramach którego przedsiębiorcy składają oferty, deklarując wysokość opłaty, jaką są w stanie uiścić za udzielenie koncesji. Po złożeniu ofert, organ koncesyjny dokonuje wyboru ofert w liczbie odpowiadającej liczbie koncesji przewidzianych do udzielenia, kierując się wysokością opłat zadeklarowanych przez przedsiębiorców. Przedsiębiorcom, których oferty zostały wybrane w przetargu, właściwy organ udziela następnie koncesji w drodze decyzji.

Należy zwrócić uwagę, że ustawa przewiduje możliwość odmowy udzielenia koncesji przez organ koncesyjny ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa lub obywateli. Przepis ten daje organowi koncesyjnemu pewien zakres uznaniowości przy podejmowaniu decyzji co do udzielenia bądź odmowy udzielenia koncesji, ponieważ zawarta w nim przesłanka opiera się na pojęciach niedookreślonych. Podobne przepisy, zawierające niedookreślone przesłanki odmowy udzielenia koncesji mogą pojawiać się także w odrębnych ustawach dotyczących działalności koncesjonowanej. Oczywiście, przepisy takie nie mogą być interpretowane dowolnie, a organ koncesyjny odmawiając udzielenia koncesji musi uzasadnić ich stosowanie, wskazując na obiektywnie istniejące uwarunkowania. Istnienie powyższych unormowań, tworzących w pewnym stopniu tzw. luz decyzyjny po stronie organów koncesyjnych powoduje jednak, że koncesja jest uznawana za najbardziej restrykcyjną formę reglamentowania działalności gospodarczej w polskim prawie.

Podmiot, który zamierza podjąć koncesjonowaną działalność gospodarczą może ubiegać się również o przyrzeczenie wydania koncesji, czyli tzw. promesę. Jest ona udzielana przedsiębiorcy, który jeszcze nie spełnia warunków do uzyskania koncesji. Stanowi ona obietnicę, że w przypadku spełnienia warunków koncesja zostanie udzielona. Promesa jest ważna przez określony czas, nie krótszy niż sześć miesięcy.

Podsumowując, koncesja jest wydawana w formie decyzji administracyjnej, a jej uzyskanie jest konieczne dla podjęcia działalności w zakresach wymienionych w ustawie. W przypadku, gdy liczba przedsiębiorców spełniających warunki do uzyskania koncesji jest większa niż liczba koncesji przewidzianych do udzielenia, możliwe jest udzielanie koncesji w drodze przetargu. Przy odmowie udzielenia koncesji organ koncesyjny ma pewien zakres luzu decyzyjnego (może odmówić jej udzielenia np. ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa państwa). Możliwość powoływania się przez organ koncesyjny na tego rodzaju niedookreślone przesłanki odmowy udzielenia koncesji powoduje, że koncesja jest uważana za najbardziej restrykcyjną formę ingerencji w wolność działalności gospodarczej.

Krzysztof Niepytalski, aplikant radcowski
Tomasz Pietrzak, młodszy prawnik

M. Szulikowski i Partnerzy Kancelaria Prawna