Programowanie wykorzystania środków UE przeznaczonych na politykę spójności w projekcie nowej regulacji KE

Środki z funduszy mają stanowić uzupełnienie dostępnych instrumentów funkcjonujących na poziomie krajowym, regionalnym czy lokalnym i mają być przeznaczone na realizację działań zgodnych ze wspólnotowymi priorytetami. To na KE i krajach członkowskich spoczywa obowiązek zagwarantowania zgodności pomiędzy sposobem wykorzystania dostępnych środków a celami, priorytetami i wszelkimi prowadzonymi przez UE rodzajami polityki. Zgodność ta musi występować zarówno w narodowej strategii rozwoju, jak i w programach operacyjnych.

Tak jak i do tej pory programowanie będzie się opierać na wieloletnim systemie obejmującym poszczególne etapy procesu wyznaczania priorytetów, zarządzania realizacją programu czy środkami finansowymi.

W projekcie nowej regulacji podkreślono znaczenie dotychczas obowiązujących zasad partnerstwa i dodawalności. W przypadku tej drugiej zasady zapisano, że KE jest zobowiązana do zweryfikowania w ramach ewaluacji średniookresowej i na zakończenie okresu programowania, czy poszczególne państwa członkowskie uwzględniły w swoich strategiach tę zasadę dla priorytetu konwergencji. Jeśli do 30 czerwca 2016 r. dany kraj nie udowodni, iż uczynił zadość tej zasadzie, zadaniem KE będzie wszczęcie postępowania korygującego wielkość przekazanych środków. Pierwszym krokiem procedury korygującej jest poinformowanie kraju, wobec którego jest ona wszczynana, o tym fakcie, i przedstawienie wstępnych wniosków wynikających z braku spełnienia wymienionego obowiązku. Równocześnie państwo to otrzymuje dwa miesiące na ustosunkowanie się do przedłożonych wniosków.

W sytuacji gdy dany kraj nie zgadza się z przedstawionymi mu konkluzjami Komisji, organizowane są rozmowy. W ich ramach, w ciągu 6 miesięcy powinno dojść do zawarcia porozumienia.

Podstawowym elementem procesu programowania i zarządzania prowadzoną polityką jest określenie przez Wspólnotę strategicznych wytycznych co do kierunków niezbędnych działań w zakresie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Wytyczne te mają na celu wyznaczenie ram interwencji ze środków funduszy strukturalnych. Zaznaczono, że wytyczne będą brały pod uwagę średniookresową strategię polityki gospodarczej UE – Broad Economic Policy Guidelines – BEPGs. Natomiast w przypadku kwestii dotyczących zatrudnienia i zasobów ludzkich zostanie uwzględniona Europejska Strategia Zatrudnienia. Komisja ma przedstawić swój dokument z wytycznymi w ciągu trzech miesięcy od daty przyjęcia omawianego projektu polityki spójności na lata 2007–2013. Jeśli zajdzie taka potrzeba, strategia zostanie poddana zmianom w ramach ewaluacji średniookresowej.

Na bazie strategii opracowanej przez KE poszczególne państwa członkowskie muszą przygotować swoje narodowe strategiczne ramy odniesienia (national strategic reference framework). Dokument ten ma gwarantować zgodność krajowej polityki z priorytetami UE i integrować cele Wspólnoty z celami oraz potrzebami regionalnymi i lokalnymi występującymi na terenie państw członkowskich. To właśnie na podstawie tej krajowej strategii ma być prowadzone programowanie wykorzystania środków. Ramy odniesienia muszą zawierać opis strategii przewidzianej dla realizacji priorytetu konwergencji oraz regionalnej konkurencyjności i zatrudnienia.

Krajowe dokumenty muszą określać również proponowane strategie działania w poszczególnych obszarach tematycznych i problemowych, ze szczególnym odniesieniem do kwestii regeneracji obszarów miejskich oraz dywersyfikacją gospodarki na terenach wiejskich czy zależnych od rybołówstwa. Równocześnie niezbędne jest wyznaczenie ograniczonej liczby wskaźników i parametrów, które pozwolą później na monitorowanie i ocenę realizowanych działań.

W przypadku obu kluczowych priorytetów Wspólnoty – konwergencji oraz regionalnej konkurencyjności i zatrudnienia – ramy odniesienia powinny zawierać listę planowanych programów operacyjnych wraz z przewidywaną na każdy rok wielkością środków przeznaczonych na ich wdrażanie. Ważne jest również ukazanie mechanizmu, który zapewni koordynację programów operacyjnych z funduszami strukturalnymi. Dla priorytetu konwergencji niezbędne jest również zaprezentowanie informacji o planowanych działaniach finansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Wsi, jak i Europejskiego Funduszu na Rzecz Rybołówstwa.

Projekt nowej regulacji mówi, iż kraje członkowskie zobowiązane są do przesłania Komisji swoich ram odniesienia „najszybciej, jak to możliwe”.

Łącznie z tym dokumentem członkowie Wspólnoty mogą przedstawić swoje programy operacyjne dotyczące obu priorytetów UE. Programy te, podobnie jak obecnie, obejmują m.in.:

• analizę sytuacji wyjściowej – mocne i słabe strony,

• omówienie wraz z uzasadnieniem obranych priorytetów działania, w kontekście priorytetów wspólnotowych i tych, które zapisano w krajowych ramach odniesienia oraz wyznaczenie odpowiednich kryteriów i wskaźników ich realizacji; dla priorytetu regionalnej konkurencyjności i zatrudnienia każdy z programów musi zawierać informacje o oczekiwanym efekcie dźwigni w rozwoju regionalnym związanym z jego realizacją,

• plan finansowy obejmujący dwie tabele; pierwsza z nich w ujęciu rocznym powinna prezentować wysokość środków z poszczególnych funduszy zapisanych na realizację programu, druga ma ukazywać łączną wysokość wspólnotowych środków przeznaczonych na wdrożenie każdego z obranych priorytetów działania,

• opis komplementarności programu i planowanych w nim działań w stosunku do tych, które będą realizowane ze środków funduszy na rzecz wsi oraz rybołówstwa,

• planowany system wdrożenia oraz monitorowania i ewaluacji.

Przygotowane przez poszczególne kraje programy operacyjne podlegają ocenie KE. Prace nad nimi muszą się odbywać z uwzględnieniem zasady partnerstwa, czyli przy udziale przedstawicieli wszystkich stron, których realizacja programu będzie dotyczyć. Zadaniem Komisji jest sprawdzenie, czy przedłożone jej programy uwzględniają zarówno priorytety UE, jak i cele wymienione w wyznaczonych w każdym z państw krajowych strategicznych ramach odniesienia. W sytuacji gdy KE uzna, iż nie ma zgodności co do priorytetów pomiędzy tymi wszystkimi dokumentami, może zażądać od danego państwa odpowiednich zmian.

Także w przypadku przyjęcia przez Komisję poszczególnych programów operacyjnych ma obowiązywać zasada „tak szybko, jak to możliwe”. Wydaje się, że w ramach prac nad przedłożonym przez KE projektem tej regulacji należałoby uściślić tę zasadę i dodać informację o maksymalnym okresie, w ciągu którego Komisja byłaby zobowiązana do wydania decyzji pod groźbą stosownych sankcji.

Takie rozwiązanie gwarantowałoby brak ewentualnych opóźnień we wdrażaniu programu, co jest szczególnie ważne dla beneficjentów końcowych i w związku z obowiązywaniem zasady „n + 2”, wymagającej wykorzystania udostępnionych środków nie później niż w dwa lata po roku, na które je zapisano.

Należy zaznaczyć, że dany program operacyjny powinien obejmować współfinansowanie tylko z jednego funduszu strukturalnego. Jednak, jeśli jest to niezbędne, w ramach jednego programu dany cel może być współfinansowany z więcej niż jednego funduszu. Można tak ukształtować program, gdy jest to niezbędne dla satysfakcjonującego wdrożenia danego celu, a środki z drugiego funduszu mogą sięgać tylko do 5% unijnego wsparcia.

W przypadku krajów, które korzystają również ze środków Funduszu Spójności (czyli tych państw, w których PKB per capita jest niższy niż 90% średniej UE), projekty dotyczące inwestycji transportowych i w zakresie ochrony środowiska mają być objęte jednym, wspólnym dla Funduszu Spójności i EFRR, programem operacyjnym.

Państwa członkowskie są również obowiązane do przekazywania Komisji informacji o znacznych projektach, które mają być współfinansowane ze wspólnotowych środków Funduszu Spójności i EFRR. Taki obowiązek dotyczy wszystkich projektów dotyczących inwestycji transportowych, których całkowity koszt realizacji przekracza 50 mln euro, a w przypadku inwestycji z zakresu ochrony środowiska 25 mln euro.

Zakres niezbędnych informacji o znacznych projektach obejmuje m.in. dane dotyczące podmiotu odpowiedzialnego za realizację takiej inwestycji, opis projektu wraz z harmonogramem jego realizacji, wyniki przeprowadzonego studium wykonalności, uzasadnienie wykorzystania środków publicznych, analizy kosztów i korzyści oraz przewidywanego wpływu na środowisko naturalne, jak i plan finansowy inwestycji. Na podstawie uzyskanych informacji KE ocenia zgodność planowanej inwestycji z priorytetami Wspólnoty i podejmuje decyzję o przyznaniu unijnych środków na jej realizację „tak szybko, jak to możliwe”.

Ważnym elementem związanym z programowaniem nowej pomocy jest również kwestia zakresu terytorialnego, dla którego opracowywane są programy operacyjne. W przypadku unijnego priorytetu konwergencji programowanie ma się odbywać na poziomie jednostek NUTS 2, co w Polsce oznacza programowanie działań dla poszczególnych województw. Jednak, jeśli program przewiduje korzystanie ze środków Funduszu Spójności, będzie on sporządzany na poziomie całego kraju.

Jeśli chodzi natomiast o drugi z priorytetów Wspólnoty – regionalną konkurencyjność i zatrudnienie – to zakres terytorialny będzie różny w zależności od systemu instytucjonalnego wdrażania unijnej pomocy, który obowiązuje w danym państwie członkowskim. Może to być poziom NUTS 1 lub NUTS 2. W przypadku Polski na dzień dzisiejszy byłby to zapewne poziom województw uznanych za jednostki NUTS 2, gdyż nie rozstrzygnięto jeszcze sposobu podziału kraju na grupy województw, które stanowiłyby jednostki NUTS 1.

Natomiast w przypadku trzeciego z priorytetów – europejskiej współpracy terytorialnej – poziomem programowania działań obejmujących współpracę transgraniczną byłyby jednostki NUTS 3 poszczególnych krajów (w Polsce NUTS 3, to 44 grupy powiatów).

Opisane propozycje KE dotyczą jedynie zasad ogólnych programowania działań współfinansowanych ze środków Wspólnoty w ramach polityki spójności. W przypadku każdego z funduszy strukturalnych zaprezentowano odrębny projekt nowej regulacji, z których każda zawiera szczegółowe rozwiązania także w zakresie programowania. Przy opracowywaniu programów operacyjnych również te zasady będą musiały być uwzględnione.
BARBARA WIELICZKO