Zasada ne bis in idem a kary administracyjne. Zakaz kumulacji postępowań i kar za te same czyny przeciwko tej samej osobie

Dwie grzywny administracyjne dla tej samej spółki za te same czyny

W dniu 4 sierpnia 2016 r. Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (zwana dalej „AGCM”) nałożyła na spółki Volkswagen Group Italia SpA (zwaną dalej „VWGI”) i Volkswagen Aktiengesellschaft (zwaną dalej „VWAG”) grzywnę w wysokości 5 mln EUR za nieuczciwe praktyki handlowe wobec konsumentów. Powyższe praktyki dotyczyły, z jednej strony, wprowadzania do obrotu we Włoszech od 2009 r. pojazdów z silnikiem wysokoprężnym z oprogramowaniem umożliwiającym zmianę pomiaru emisji tlenków azotu (NOx) podczas badań kontrolnych emisji zanieczyszczeń, a z drugiej strony, rozpowszechniania przekazów reklamowych podkreślających spełnianie przez te pojazdy wymogów przewidzianych w przepisach dotyczących ochrony środowiska. Spółki VWGI i VWAG zaskarżyły tę decyzję przed regionalnym sądem administracyjnym dla Lacjum (Włochy). 
W międzyczasie, prokuratura w Brunszwiku (Niemcy) nałożyła na spółkę VWAG grzywnę w wysokości 1 mld EUR z tego względu, że spółka VWAG naruszyła przepisy ustawy o wykroczeniach administracyjnych. Ustawa ta przewiduje sankcję za brak należytej staranności przy realizacji obowiązku nadzoru w ramach działalności gospodarczej przedsiębiorstw w odniesieniu do opracowywania tego oprogramowania i jego zainstalowania w 10,7 mln pojazdów, wprowadzanych do obrotu na całym świecie (z których 700 000 sprzedano we Włoszech). Niemieckie orzeczenie uprawomocniło się 13 czerwca 2018 r., ponieważ spółka VWAG zapłaciła przewidzianą w nim grzywnę i formalnie zrezygnowała z zaskarżenia tego orzeczenia. 

Naruszenie zasady ne bis in idem

Spółki VWGI i VWAG powołały się na niezgodność z prawem włoskiej decyzji po dniu jej wydania, wynikającą z naruszenia zasady ne bis in idem. Zasada ta zakazuje kumulacji zarówno postępowań, jak i sankcji o charakterze karnym za te same czyny przeciwko tej samej osobie. Jest ona ustanowiona w art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Włoska rada stanu, do której wniesiono odwołanie po odrzuceniu skargi w pierwszej instancji, przedstawiła Trybunałowi pytanie, czy owa zasada ma zastosowanie w niniejszej sprawie. 

Wyrok i argumenty TSUE

W wyroku z 14 września 2023 r. TSUE udzielił odpowiedzi twierdzącej na pytanie, czy sankcje nałożone za nieuczciwe praktyki handlowe mogą być uznane za sankcje administracyjne o charakterze karnym. Trybunał wskazał, że przy ocenie karnego charakteru rozpatrywanych postępowań i sankcji istotne są trzy kryteria:

1) w odniesieniu do pierwszego kryterium, dotyczącego kwalifikacji prawnej naruszenia w prawie krajowym, Trybunał zauważył, iż stosowanie art. 50 Karty praw podstawowych nie ogranicza się tylko do postępowań i sankcji kwalifikowanych jako „karne” przez prawo krajowe, lecz obejmuje – niezależnie od takiej kwalifikacji w prawie krajowym – postępowania i sankcje, które należy uważać za mające charakter karny; 

2) jeśli chodzi o drugie kryterium, odnoszące się do samego charakteru naruszenia, Trybunał wyjaśnił, że wymaga ono sprawdzenia, czy rozpatrywana sankcja realizuje w szczególności cel represyjny; 

3) w odniesieniu do trzeciego kryterium, dotyczącego stopnia surowości sankcji grożącej zainteresowanemu, Trybunał przypomniał, iż jest on oceniany w zależności od górnej granicy kary przewidzianej w odpowiednich przepisach. 

W świetle tych trzech kryteriów TSUE stwierdził, iż administracyjna sankcja pieniężna nałożona na daną spółkę przez krajowy organ ochrony konsumentów za nieuczciwe praktyki handlowe, mimo że zakwalifikowana jako sankcja administracyjna w uregulowaniu krajowym, stanowi sankcję karną, jeżeli realizuje cel represyjny i jest sankcją o wysokim stopniu surowości. 

Stosowanie zasady ne bis in idem do postępowań i kar za nieuczciwe praktyki handlowe

Następnie Trybunał udzielił twierdzącej odpowiedzi na pytanie, czy zasada ne bis in idem stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu zezwalającemu na utrzymanie w mocy grzywny o charakterze karnym nałożonej na osobę prawną za nieuczciwe praktyki handlowe w przypadku, w którym została ona skazana za te same czyny w innym państwie członkowskim, nawet jeśli owo skazanie nastąpiło po dniu wydania decyzji nakładającej tę grzywnę, lecz wyrok skazujący uprawomocnił się przed dniem, w którym wyrok w przedmiocie środka zaskarżenia na drodze sądowej tej decyzji uzyskał powagę rzeczy osądzonej. 

Jak wyjaśnił TSUE, zasada ta znajduje zastosowanie wówczas, gdy orzeczenie w sprawie karnej uprawomocniło się, niezależnie od sposobu, w jaki orzeczenie to stało się prawomocne. Jednakże może ona mieć zastosowanie jedynie wtedy, gdy czyny, których dotyczą dwa odnośne postępowania lub dwie odnośne sankcje, są identyczne. 

Ograniczenia zasady ne bis in idem

Trybunał Sprawiedliwości UE odpowiedział też na pytanie, w jakich warunkach mogą być uzasadnione ograniczenia w stosowaniu zasady ne bis in idem. Trybunał uznał, że ograniczenie w stosowaniu zasady ne bis in idem jest dopuszczalne, tak iż umożliwia kumulację postępowań lub sankcji w odniesieniu do tych samych czynów, w przypadku gdy są spełnione trzy warunki: 
- ta kumulacja nie powinna stanowić nadmiernego obciążenia dla danej osoby; 
- jasne i precyzyjne zasady muszą pozwalać na przewidzenie, jakie czyny i zaniechania mogą stanowić przedmiot kumulacji, 
- konieczne jest, aby rozpatrywane postępowania były prowadzone w sposób wystarczająco skoordynowany i w zbliżonym czasie. 

Źródło: Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 14 września 2023 r. w sprawie C-27/22 (Volkswagen Group Italia i Volkswagen Aktiengesellschaft).