Kto sprawuje nadzór nad fundacjami i stowarzyszeniami

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na same pojęcia nadzoru i kontroli oraz istniejące między nimi różnice. Powszechnie przyjęło się, że nadzór jest pojęciem szerszym od kontroli. Obejmuje on bowiem nie tylko - jak to ma miejsce w przypadku kontroli - prawo do ustalenia stanu faktycznego, ale też prawo korygowania działalności jednostki nadzorowanej.

Kto jest uprawniony do nadzoru fundacji

O wpisaniu fundacji do Krajowego Rejestru Sądowego decyduje sąd rejestrowy - przy czym o fakcie tym sąd zobowiązany jest zawiadomić ministra właściwego ze względu na zakres działania oraz cele fundacji oraz starostę właściwego ze względu na siedzibę fundacji - przesyłając im jednocześnie statut.

Z powyższego zapisu wynika więc, że obecnie organami nadzorczymi fundacji są: właściwy ze względu na zakres działania i cele fundacji minister oraz miejscowo właściwy starosta.

Właściwego ministra ustala się, co do zasady, na podstawie zapisów statutu fundacji. Gdy jednak statut w tym zakresie milczy, wówczas ministra powinien wskazać bezpośrednio sąd rejestrowy (wskazanie powinno znaleźć odzwierciedlenie w rejestrze).

Właściwego starostę określa się według kryterium siedziby fundacji.

Starosta będzie właściwy również w wypadkach prowadzenia działalności przez fundację na obszarze całego kraju. Z tym jednak, że w stosunku do fundacji korzystającej ze środków publicznych i prowadzącej działalność na obszarze całego kraju - w zakresie działalności prowadzonej na obszarze właściwości miejscowej samorządu powiatowego - nadzór wykonuje również starosta tego powiatu (niekoniecznie zatem starosta siedziby fundacji, lecz miejsca prowadzenia przez nią działalności - tj. w sytuacji gdy inna jest siedziba, a inne miejsce wykonywania działalności).

Dodatkowo, obok wskazanych podmiotów administracji, organem nadzoru będzie dla fundacji również - a raczej przede wszystkim - sąd rejestrowy. I tak, w myśl przepisów ustawy o fundacjach, o zgodności działania fundacji z przepisami prawa i ze statutem, a także z celem, w jakim fundacja została ustanowiona, orzeka sąd w postępowaniu nieprocesowym.

Przepisy szczególne określają również inne podmioty, które sprawują nadzór - niezależny od nadzoru państwowego. Dotyczy to fundacji utworzonych przez kościoły. W takich wypadkach zasadą jest, że organem nadzoru będzie osoba prawna będąca fundatorem lub wskazana w statucie fundacji.

Zakres nadzoru i sposób jego realizacji

Co do zasady, nadzór nad fundacją sprowadza się do sprawdzenia zgodności działalności fundacji z prawem i statutem oraz celami fundacji.

Uprawnienia organów nadzoru ograniczone są do występowania do sądu z wnioskami o zastosowanie określonego środka nadzoru oraz do wyznaczenia odpowiedniego terminu do usunięcia uchybień w działalności zarządu albo do żądania dokonania w wyznaczonym terminie zmiany zarządu. To właśnie sąd, na wniosek właściwego ministra lub starosty, orzeka o zgodności działania fundacji z przepisami prawa i statutem oraz z celem, w jakim fundacja została ustanowiona.

Właściwy minister lub starosta może wystąpić do sądu o uchylenie uchwały zarządu fundacji, pozostającej w rażącej sprzeczności z jej celem, z postanowieniami statutu fundacji lub z przepisami prawa. Organ ten może jednocześnie zwrócić się do sądu o wstrzymanie wykonania uchwały do czasu rozstrzygnięcia sprawy.

Jeżeli zaś działanie zarządu fundacji w istotny sposób narusza przepisy prawa lub postanowienia jej statutu albo jest niezgodne z jej celem, organ nadzoru może wyznaczyć odpowiedni termin do usunięcia tych uchybień w działalności zarządu albo może żądać dokonania w wyznaczonym terminie zmiany zarządu fundacji.

Po bezskutecznym upływie takiego terminu albo w razie dalszego uporczywego działania zarządu fundacji w sposób niezgodny z prawem, statutem lub celem fundacji - organ może wystąpić do sądu o zawieszenie zarządu fundacji i wyznaczenie zarządcy przymusowego. Zarządca przymusowy będzie w takim wypadku reprezentować fundację w sprawach wynikających z zarządu - w tym również w postępowaniu sądowym. Będzie on również zobowiązany wykonywać czynności potrzebne do prawidłowego działania fundacji.

Uchylenie postanowienia o ustanowieniu zarządcy sąd wyda na wniosek zarządu fundacji dopiero wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynikać będzie, że działania stanowiące podstawę jego ustanowienia zostały zaniechane.

W zakresie nadzoru i kontroli nad fundacją nie wolno również zapominać o ciążących na fundacji obowiązkach sprawozdawczych. Fundacja ma obowiązek składania corocznie właściwemu ministrowi sprawozdania ze swojej działalności. Sprawozdanie to jest przez fundację udostępnione do publicznej wiadomości.

Ramowy zakres sprawozdań określany jest w drodze rozporządzenia przez właściwego ministra. Sprawozdanie z działalności musi jednak zawsze zawierać co najmniej najważniejsze informacje o działalności fundacji w okresie sprawozdawczym, pozwalające ocenić prawidłowość realizacji przez fundację jej celów statutowych.

Przyjmuje się, że sprawozdanie z działalności fundacji za dany rok kalendarzowy należy złożyć do końca roku kalendarzowego następującego po roku sprawozdawczym, czyli np. za rok 2008 należy je złożyć do 31 grudnia 2009 r.

Nadzór sądu i jego skutki

Jak wskazano wcześniej, w tego rodzaju sprawach właściwy do podejmowania rozstrzygnięć będzie sąd rejonowy (sąd rejestrowy) właściwy ze względu na siedzibę fundacji.

Rozstrzygnięcie sądu, podjęte na wniosek ministra lub starosty, może przyjąć, że działalność fundacji jest niezgodna z prawem lub statutem. Może również polegać na uchyleniu uchwały zarządu pozostającej w rażącej sprzeczności z celem fundacji albo z postanowieniami statutu fundacji lub z przepisami prawa. Może wstrzymać wykonanie uchwały do czasu rozstrzygnięcia sprawy - jeżeli działanie zarządu fundacji w istotny sposób narusza przepisy prawa lub postanowienia jej statutu albo jest niezgodne z jej celem. Sąd może też zawiesić zarząd fundacji i wyznaczyć zarządcę przymusowego.

Przepisy szczególne

Na koniec warto jeszcze zwrócić uwagę na rozwiązania szczególne dotyczące tzw. fundacji kościelnych. W odniesieniu bowiem do tego rodzaju fundacji przewiduje się swoistego rodzaju ograniczenia w stosowaniu środków nadzoru. W wypadku stwierdzonych nieprawidłowości w zarządzaniu taką fundacją właściwy organ nadzoru zwraca się bowiem najpierw do kościelnej osoby prawnej, sprawującej nadzór nad fundacją - wyznaczając termin nie krótszy niż trzy miesiące na spowodowanie usunięcia nieprawidłowości. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu można zastosować środki wskazane w przepisach o fundacjach.

Kto i jak nadzoruje stowarzyszenia

Zgodnie z ustawą Prawo o stowarzyszeniach działalność stowarzyszenia jest nadzorowana przez organy samorządu terytorialnego albo organy administracji rządowej właściwe ze względu na siedzibę stowarzyszenia. Zasadniczo będzie to starosta - wyjątkowo również wojewoda, w stosunku do stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego.

Forma i zakres nadzoru

W ramach sprawowanego nadzoru uprawnione organy mogą żądać od zarządu stowarzyszenia dostarczenia (w wyznaczonym terminie) odpisów uchwał walnego zgromadzenia członków (lub zebrania delegatów), a od władz stowarzyszenia - udzielenia niezbędnych wyjaśnień. Wyjaśnienia mogą dotyczyć odpowiedzi na pytania związane z działalnością stowarzyszenia oraz jej oceny pod kątem zgodności z prawem i statutem.

Na zakres informacji, jakich może żądać skutecznie organ nadzorujący, decydujący wpływ będzie miała zasada, że organy państwowe mogą działać wyłącznie w oparciu o wyraźny przepis ustawy lub rozporządzenia wydanego na jej podstawie.

W razie niezastosowania się stowarzyszenia do powyższych wymagań sąd - na wniosek organu nadzorującego - może nałożyć grzywnę w wysokości nie wyższej niż 5000 zł - z tym że taka grzywna może być stosowana wielokrotnie.

UWAGA!

Od grzywny można się zwolnić, jeżeli po jej wymierzeniu stowarzyszenie niezwłocznie zastosuje się do wymagań organu nadzorującego. Stowarzyszenie, w terminie 7 dni, może wystąpić do sądu o zwolnienie od grzywny.

Przekazane przez stowarzyszenie wyjaśnienia i dokumenty podlegają badaniu przez organ nadzoru. W przypadku gdy organ - w wyniku badania - stwierdzi, że działalność stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu, może samodzielnie wystąpić o usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia lub wystąpić do sądu o zastosowanie jednego ze środków nadzoru przepisanego sądowi.

Sankcje te powinny być dostosowane do rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości.

Organ nadzorujący bada w szczególności:

• zgodność działania stowarzyszenia z prawem i zapisami statutu dotyczącymi celów stowarzyszenia i sposobów ich realizacji,

• sposoby nabywania i utraty członkostwa,

• prawa i obowiązki członków i władz stowarzyszenia,

• tryb wyboru władz stowarzyszenia i uzupełniania składu,

• kompetencje organów stowarzyszenia,

• sposoby reprezentowania stowarzyszenia,

• możliwości zaciągania zobowiązań majątkowych,

• warunki ważności uchwał organów stowarzyszenia,

• sposoby uzyskiwania środków finansowych oraz ustanawiania składek członkowskich,

• zasady dokonywania zmian statutu,

• sposoby rozwiązywania stowarzyszenia,

• zasady tworzenia terenowych jednostek organizacyjnych.

Nadzór nie obejmuje więc kwestii związanych z celowością, rzetelnością czy też gospodarnością działań stowarzyszenia - jeżeli nie mieszczą się one w powyżej wskazanym zakresie.

Ustawa nie przewiduje obowiązku okresowego badania działalności stowarzyszenia. Badanie takie może być przeprowadzone zawsze, a wiadomość o ewentualnych nieprawidłowościach może pochodzić z dowolnego źródła.

Właściwy nadzór sądowy

Ustawa Prawo o stowarzyszeniach przewiduje, że sąd - na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora - może:

• udzielić upomnienia władzom stowarzyszenia,

• uchylić niezgodną z prawem lub statutem uchwałę stowarzyszenia,

• rozwiązać stowarzyszenie, jeżeli jego działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie prawa albo postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem.

Sąd, rozpoznając wniosek o rozwiązanie stowarzyszenia, może na wniosek lub z własnej inicjatywy wydać zarządzenie tymczasowe o zawieszeniu w czynnościach zarządu stowarzyszenia - wyznaczając przedstawiciela do prowadzenia bieżących spraw stowarzyszenia.

Rozpoznając wniosek o rozwiązanie stowarzyszenia, sąd może zobowiązać władze stowarzyszenia do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie i zawiesić postępowanie. W razie bezskutecznego upływu terminu sąd - na wniosek organu nadzorującego lub z własnej inicjatywy - podejmie zawieszone postępowanie.

W ramach postępowania sądowego sąd może zażądać wszelkich dokumentów, jakie znajdują się w posiadaniu stowarzyszenia. Może zażądać udzielenia wyjaśnień od organów stowarzyszenia, jego członków i pracowników. W razie niepodporządkowania się tym żądaniom wezwane osoby mogą zostać ukarane grzywną.

Sąd może rozwiązać stowarzyszenie w trzech podstawowych przypadkach:

• gdy działalność stowarzyszenia wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie prawa albo postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem,

• gdy liczba członków stowarzyszenia zmniejszyła się poniżej liczby członków wymaganych do jego założenia (tj. poniżej 15 osób),

• gdy stowarzyszenie nie posiada przewidzianych w ustawie władz i nie ma warunków do ich wyłonienia w okresie nie dłuższym niż rok.

Przy czym w sytuacji gdy stowarzyszenie nie posiada zarządu zdolnego do działań prawnych, sąd - na wniosek organu nadzorującego lub z własnej inicjatywy - ustanawia dla niego kuratora. Kurator jest obowiązany do zwołania w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy walnego zebrania członków (zebrania delegatów) stowarzyszenia w celu wyboru zarządu. Do czasu wyboru zarządu kurator reprezentuje stowarzyszenie w sprawach majątkowych wymagających bieżącego załatwienia.

Stowarzyszenia zwykłe

Nieco odmiennie nadzór wygląda w przypadku tzw. stowarzyszeń zwykłych (tj. formy uproszczonej stowarzyszeń - niepodlegającej rejestracji w sądzie rejestrowym i nieposiadającej osobowości prawnej).

Stowarzyszenie zwykłe podlega nadzorowi starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia. Zgodnie z ustawą o stowarzyszeniach założyciele takiego stowarzyszenia zobowiązani są do zawiadomienia starosty o jego powołaniu na piśmie - podając jednocześnie jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie.

W stosunku do stowarzyszeń zwykłych starosta dysponuje węższymi uprawnieniami nadzorczymi, co wynika z faktu braku osobowości prawnej tego rodzaju stowarzyszeń, zakresu prowadzonej działalności oraz ich organizacji.

I tak, organ nadzorujący może żądać od przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie lub od zarządu stowarzyszenia dostarczenia, w wyznaczonym terminie, odpisów uchwał walnego zgromadzenia członków (lub zebrania delegatów i odpowiedników władz stowarzyszenia), a także udzielenia niezbędnych wyjaśnień.

Jeżeli stowarzyszenie zwykłe nie prześle żądanych informacji, może zostać ukarane grzywną w wysokości do 5000 zł.

W razie stwierdzenia przez organ nadzorczy, że działalność stowarzyszenia zwykłego jest niezgodna z prawem lub narusza przepisy regulaminu, organ nadzorczy może wystąpić o usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia odpowiednikom władz stowarzyszenia, wystąpić do sądu o zastosowanie jednego ze środków określonych w art. 29 i 31 ustawy Prawo o stowarzyszeniach.

Sąd, na wniosek organu nadzorczego, może udzielić upomnienia stowarzyszeniu, uchylić niezgodną z prawem lub regulaminem uchwałę stowarzyszenia, wreszcie - rozwiązać stowarzyszenie, jeżeli jego działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie prawa albo postanowień regulaminu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub regulaminem lub liczba członków stowarzyszenia spadnie poniżej liczby członków wymaganych do jego założenia (tj. poniżej 3 osób).

Podstawy prawne:

• ustawa z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach - j.t. Dz.U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203; ost.zm. Dz.U. z 2005 r. Nr 167, poz. 1398

• ustawa z 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach - j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855; ost.zm. Dz.U. z 2007 r. Nr 112, poz. 766