Organ podatkowy nie może działać poza formalnym postępowaniem

Organ podatkowy działał poza formalnym postępowaniem

WSA w Krakowie wydał w lutym ciekawy wyrok dotyczący czynności organu (np. gromadzenia dowodów) wobec podatnika poza jakimkolwiek postępowaniem (administracyjnym, kontrolnym celno-skarbowym czy podatkowym). Jest to zauważalna obecnie tendencja. Organy podatkowe, zanim wszczną formalne postępowanie, coraz częściej zwracają się do podatnika z prośbą o wyjaśnienia. Zasadniczo, to korzystne rozwiązanie zarówno dla podatnika jak i fiskusa. Sposób „odformalizowany” (organ nie sporządza żadnej dokumentacji, np. protokołu) i szybszy (to organ wyznacza termin, w którym mają zostać udostępnione informacje) ma być mniej uciążliwy dla strony niż np. kontrola celno-skarbowa lub kontrola podatkowa.

Jednak, jak zauważa WSA, nadużywanie przez organy działania poza formalnym postępowaniem może prowadzić do nieuzasadnionego obejścia prawa i do pozbawienia strony jej praw procesowych. Zatem, nie jest dopuszczalna sytuacja, kiedy organ zbiera konkretne dokumenty, czy dane jeszcze przed wszczęciem jakiegokolwiek postępowania i to pod rygorem kary pieniężnej.

Sprawa dotyczyła Spółki, do której z żądaniem udzielenia informacji oraz dokumentów dotyczących zdarzeń stanowiących podstawę do wykazania w deklaracji PIT-8AR za 2019 r. danych, zwrócił się Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego, postanowieniem wydanym na podstawie art. 45 ust. 1 oraz 3 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (art.30 ust. 1 pkt 2).

Nakaz udostępnienia danych przez organ podatkowy

Nakazano Spółce udostępnienie informacji oraz dokumentów dotyczących zdarzeń stanowiących podstawę do wykazania w deklaracji PIT-8AR za 2019 r. danych w pozycji: wygrane w konkursach, grach i zakładach wzajemnych oraz nagrody związane ze sprzedażą premiową (art.30 ust. 1 pkt 2). Zażądano przekazania informacji: od jakich zdarzeń (konkurs, gra itd.) został pobrany zryczałtowany podatek, kto był uczestnikiem powyższych zdarzeń: pracownicy spółki czy innych podmiotów, w tym drugim przypadku należy podać dane tych podmiotów, a także przekazania regulaminów określających organizację danego zdarzenia oraz ewentualnych umów z podmiotami, dla których organizowano dane zdarzenie oraz osobami (uczestnikami) biorącymi w nich udział. Powyższe dane oraz dokumenty należało przekazać w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, pod sankcją kary pieniężnej. W uzasadnieniu Naczelnik podał, że organy są uprawnione do zbierania i przetwarzania informacji o zdarzeniach niezbędnych do prowadzenia działań zgodnie z ustawą o KAS, mających na celu realizację ustawowych zadań administracji skarbowej, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, 2, 6, 8, 10 i od punktu 13 do 15 ustawy. Wskazano, że organ nie ma bezpośredniego dostępu do danych objętych postanowieniem oraz nie posiada innej możliwości ich pozyskania, dlatego koniecznym było zwrócenie się o ich udostępnienie do spółki.

Od postanowienia spółka złożyła zażalenie. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Naruszenie prawa przez organ podatkowy

Sąd przyznał jednak rację podatnikowi. Uznał bowiem, że wydając zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające organy naruszyły dyspozycje określone w art. 45 ust. 1 ustawy o KAS w zw. z art. 217 § 1 pkt 4 i § 2 Ordynacji podatkowej, a to z racji wadliwego określenia żądania udzielenia informacji oraz wydania dokumentów, w czego następstwie doszło do przekroczenia zakresu kompetencji przyznanej organom w tym przepisie.

Zdaniem WSA, sposób interpretacji treści art. 45 ust. 1 ustawy o KAS determinuje okoliczność, że określona w nim norma ma charakter kompetencyjny. Przepisy kompetencyjne, przyznające organom administracji publicznej określone uprawnienia i obowiązki, wymagają ścisłej wykładni. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta znajduje wyraz w przepisach proceduralnych, m.in. w zasadzie praworządności i legalności przewidzianej w art. 6 kpa oraz w art. 120 ustawy Ordynacja podatkowa. Oznacza to, że organ administracji publicznej w obrębie przyznanych mu zadań publicznoprawnych powinien realizować swoje kompetencje na podstawie upoważnienia ustawowego i ściśle w granicach w tym upoważnieniu określonych. Wszelkie wątpliwości, co do istnienia lub zakresu upoważnienia ustawowego należy rozumieć, jako brak przyznanego ustawą umocowania organu do działania. Nie jest dopuszczalne domniemywanie kompetencji organu ani ich rozszerzenie w drodze wykładni normy kompetencyjnej.

Nie ulega wątpliwości – argumentuje Sąd – że art. 45 ust. 1 ustawy o KAS dotyczy szczególnej formy działania organu, umożliwiając organom przetwarzanie określonych informacji i żądanie udostępnienia dokumentów zawierających określone informacje. Jednakże korzystanie z tej formy działania jest obwarowane ograniczeniami. Podstawowe ograniczenie wynika z samego faktu, że organ określone tym przepisem zadania realizuje poza jakimkolwiek postępowaniem (administracyjnym, kontrolnym celno-skarbowym czy podatkowym). Należy zatem uznać, że na podstawie tego przepisu organ nie ma uprawnień do podejmowania czynności, które są właściwe i zastrzeżone dla prowadzenia sformalizowanego postępowania (administracyjnego, celno-skarbowego czy podatkowego). Skoro zatem jest to szczególny tryb działania, to i także szczególne ograniczenia ciążą na organie. Nie można przedmiotowego przepisu rozumieć, jako przyznającego organowi te same uprawnienia, jakie ten ma w postępowaniu jurysdykcyjnym, gdyż prowadziłoby to do nieuzasadnionego obejścia prawa, w tym uprawnień przewidzianych dla stron postępowania.

Art. 45 ust. 1 ustawy o KAS nie uprawnia organu do prowadzenia postępowania dowodowego, w tym także w zakresie jego istotnego aspektu, tj. gromadzenia dowodów. Postępowanie dowodowe i gromadzenie dowodów jest dopuszczalne wyłącznie w ramach prowadzonego postępowania podatkowego, kontroli celno-skarbowej lub administracyjnego, zgodnie z zasadami normującymi to postępowanie. Organy wskazały, iż czynności analityczne, do których posłużą dokumenty, których żądano, mają prowadzić do zbadania poprawności wywiązywania się z obowiązków płatnika zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych.

WSA podziela zarzut Spółki, że wezwanie do przygotowania i przedstawienia już w istocie przetworzonych danych jest działaniem pozbawionym podstawy prawnej, a w sytuacji powołania się organów na wszystkie ustawowe zadania KAS wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 1, 2, 6, 8, 10 i 13-15, bez skonkretyzowania, o jakie zadanie chodzi, w sytuacji, kiedy większość przywołanych przepisów odnosi się do wykrywania nieprawidłowości w zakresie podatków, nie sposób przyjąć, iż żądanie w przedmiocie informacji i dokumentów zostało precyzyjnie i jasno uzasadnione, w zgodzie z wymogami art. 45 ust. 1 ustawy o KAS. Dodatkowo wskazanie na działania analityczne i prognostyczne nie powinno, co do zasady, obejmować dokładnych danych osobowych, czy dokładnego opisu lub udokumentowania zdarzeń gospodarczych.

Organ podatkowy nie może zbierać dokumentów przed wszczęciem postępowania

Sąd podkreślił, że nie jest dopuszczalna sytuacja, kiedy organ zbiera konkretne dokumenty, czy dane jeszcze przed wszczęciem jakiegokolwiek postępowania i to pod rygorem kary pieniężnej. Skoro nie jest prowadzone żadne postępowanie, to organ nie może zbierać żadnych konkretnych dowodów. W praktyce taki sposób działania „poza postępowaniem”, mógłby prowadzić do pozbawienia strony jej praw procesowych.

Sąd zaznacza, że dokonując wykładni art. 45 ust. 1 ustawy o KAS nie należy tracić z pola widzenia, że przepis ten został wprowadzony w celu umożliwienia organom uzyskania informacji o zdarzeniach mających bezpośredni wpływ na powstanie lub wysokość m.in. niepodatkowych należności budżetowych w sposób „odformalizowany” (organ nie sporządza żadnej dokumentacji, np. protokołu) i szybszy (to organ wyznacza termin, w którym mają zostać udostępnione informacje). Jednocześnie z założenia, żądanie informacji na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o KAS ma być mniej uciążliwe dla strony niż np. kontrola celno-skarbowa lub kontrola podatkowa. Istotne znaczenie ma również okoliczność, że udzielenie informacji ma nastąpić nieodpłatnie (art. 45 ust. 3 ustawy o KAS), a więc koszty z tym związane w całości ponosi strona. Kompetencja z art. 45 ust. 1 ustawy o KAS musi być zatem rozumiana wąsko. Organy nie mogą jej wykorzystywać w celu zastępowania innych form pozyskiwania informacji, tj. czynności sprawdzających, kontroli podatkowej ani sformalizowanego postępowania dowodowego. Wskazany kierunek zawężającej wykładni art. 45 ust. 1 ustawy o KAS potwierdza też argumentacja Trybunału Konstytucyjnego wyrażona w wyroku z 17 czerwca 2008 r. (sygn. akt K 8/04, OTK-A 2008/5/81) w odniesieniu do uznanego za niezgodny z Konstytucją RP przepisu art. 7b ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej, także przewidującego uprawnienie do „zbierania i wykorzystywania” informacji. Trybunał – nie kwestionując dopuszczalności wyposażania organów kontroli w specjalne uprawnienia – zaakcentował konieczność dochowania zgodności regulacji przyznających organom kontroli skarbowej szczególne uprawnienia ze standardami ochrony praw i wolności obywatelskich gwarantowanych Konstytucją, poprzez doprecyzowanie przesłanek ingerencji w sferę prywatności i ograniczenie zakresu swobody decyzyjnej organów stosujących prawo tak, by nie doszło do naruszenia art. 31 ust. 3 oraz art. 51 ust. 2 Konstytucji RP, w przeciwnym bowiem razie naruszone zostałyby wynikające z art. 2 Konstytucji standardy demokratycznego państwa prawnego, w tym zwłaszcza zasady pewności prawa, bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania do państwa i prawa. Zatem na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o KAS kompetencję organu do przetwarzania informacji o zdarzeniach mających bezpośredni wpływ na powstanie lub wysokość niepodatkowych należności budżetowych i występowania o udostępnienie dokumentów zawierających te informacje należy rozumieć wąsko.

Dodatkowo dla wykładni nie bez znaczenia jest, wskazuje dalej Sąd, nowelizacja tego przepisu, która weszła w życie od 2 stycznia 2019 r. W brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2019 r. art. 45 ust. 1 ustawy o KAS przewidywał, że organy KAS, w celu realizacji ustawowych zadań w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, 2, 6 i 8, mogą zbierać i wykorzystywać informacje, w tym dane osobowe, od osób prawnych, jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej oraz osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, o zdarzeniach mających bezpośredni wpływ na powstanie lub wysokość zobowiązania podatkowego lub należności celnych, oraz przetwarzać je w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, a także występować do tych podmiotów o udostępnienie dokumentów zawierających informacje, w tym dane osobowe, także bez wiedzy i zgody osoby, której dane te dotyczą. Na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 9 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz niektórych innych ustaw (ustawa zmieniająca) treść ta uległa zmianie, na mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowień organów obu instancji przewidywał, że: „organy KAS, w celu realizacji ustawowych zadań w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, 2, 6, 8, 10 i 13-15, mogą przetwarzać informacje, w tym dane osobowe, od osób prawnych, jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej oraz osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, o zdarzeniach mających bezpośredni wpływ na powstanie lub wysokość niepodatkowych należności budżetowych, zobowiązania podatkowego lub należności celnych, o zdarzeniach wynikających ze stosunków cywilnoprawnych lub faktycznych czynności mogących mieć wpływ na powstanie obowiązku podatkowego lub wysokość zobowiązania podatkowego, a także występować do tych podmiotów o udostępnienie dokumentów zawierających informacje, w tym dane osobowe.” Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, celem nowelizacji była zmiana regulacji ustawowych w związku z potrzebą udoskonalenia przepisów dotyczących procedur, zakresu zadań KAS oraz doprecyzowanie regulacji odnoszących się do zatrudnienia w KAS i pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej (druk sejmowy VIII.2905). W poprzedniej wersji przepis art. 45 ust. 1 ustawy o KAS uprawniał organ do „zbierania i wykorzystywania” wskazanych w tym przepisie informacji oraz ich „przetwarzania”, natomiast po nowelizacji uprawnia organy KAS tylko do „przetwarzania” informacji. Niniejszą zmianę należy zatem – zdaniem WSA – potraktować, jako zmianę doprecyzowującą kompetencje organów KAS w zakresie możliwości żądania udostępnienia (udzielenia) przez stronę informacji i granic obowiązku udostępnienia dokumentów zawierających informacje. Pojęcie przetwarzania nie jest tożsame z pojęciem zbierania i nie ma podstaw dla ich równorzędnego traktowania. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wskazano, że granice ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności wyznacza zasada proporcjonalności oraz koncepcja istoty poszczególnych praw i wolności. Stwierdzenie, że ograniczenia mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie, nakazuje rozważyć: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona; czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (druk sejmowy VIII.2905). Powyższą zmianę należy więc rozumieć jako ograniczenie kompetencji przewidzianych w przepisie art. 45 ust. 1 ustawy o KAS jedynie do przetwarzania (czyli przekształcania i opracowywania przewidzianych w tym przepisie informacji) oraz występowania z wnioskiem o udostępnienie dokumentów zawierających te informacje. Przepis, doprecyzowany nowelizacją, wyznacza granice możliwości formułowania przez organ żądania oraz granice treści informacji zawartych w żądanych dokumentach. Wykreślenie w wyniku nowelizacji słów „zbieranie i wykorzystywanie” prowadzi do konieczności przyjęcia braku kompetencji organu do występowania o udzielenie przez dane podmioty na żądanie organów KAS tych informacji. Na podstawie znowelizowanego art. 45 ust. 1 ustawy o KAS organy nie mogą poszukiwać informacji, zobowiązując adresatów do ich udzielenia. Nadal natomiast organy mają możliwość występowania o udostępnienie dokumentów zawierających te informacje, co wynika zarówno z treści art. 45 ust. 1 in fine ustawy o KAS („a także występować do tych podmiotów o udostępnienie dokumentów zawierających informacje”) oraz art. 45 ust. 3 i 5-7 ustawy o KAS, z tym że ta możliwość jest ograniczona (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. II GSK 438/20).

Wyrok WSA w Krakowie z 5 lutego 2021 o sygn.  I SA/Kr 1127/20

Joanna Rudzka, Doradca Podatkowy