Spór o SAFE: rząd weźmie pożyczkę mimo weta Prezydenta? Czy SAFE 0% to dodrukowania pieniędzy przez NBP?

• SAFE – Polska jest „za, a nawet przeciw”
• Weto prezydenckie powinno kończyć temat, a nie kończy
• Fundusze BGK – pieniądze poza kontrolą parlamentu
• Prezydent zamyka drzwi, a rząd może wejść oknem
• Mechanizm warunkowości bez ustawy to samospełniająca się przepowiednia?
• Czy konieczna jest ratyfikacja?
• FWSZ – złota karta
• Zamiast pożyczyć – wydrukujmy?
• Ale czy powinien z nich korzystać w taki sposób?
• Jeśli drukujemy na obronność, to czemu nie na elektrownię atomową?
• Kluczem zgoda, spokój i stabilność

„Graliśmy uczciwie: ty oszukiwałeś, ja oszukiwałem” – ten cytat z kultowego filmu „Wielki Szu” trafnie może oddać osobliwą relację pomiędzy Małym a Dużym Pałacem, która powstała w ostatnich dniach w kontekście programu SAFE. Obie strony, korzystając ze swoich ustrojowych kompetencji w obszarze polityki fiskalnej, trzymają się w dziwnym szachu. Niby jedna strona bez drugiej nie może nic, a mimo to każda z nich może wszystko. Do partii niespodziewanie dołącza Prezes NBP…

SAFE – Polska jest „za, a nawet przeciw”

SAFE (Security Action for Europe) to unijny instrument finansowania wydatków obronnych państw członkowskich poprzez preferencyjne pożyczki. Sejm uchwalił pod koniec lutego 2026 r. ustawę zawierającą rozwiązania mające na celu wykorzystanie środków z tego programu (Ustawa o Finansowym Instrumencie Zwiększenia Bezpieczeństwa SAFE). Miałyby być one dystrybuowane przez specjalny Finansowy Instrument Zwiększenia Bezpieczeństwa SAFE, zarządzany przez Bank Gospodarstwa Krajowego.

Tu pojawia się pierwsze wyzwanie – Prezydent, sceptyczny wobec SAFE, ustawy nie podpisał. Drastycznie odmienne podejście przedstawicieli władzy do programu tak dużego nie świadczy dobrze o integralności państwa polskiego w czasach kohabitacji.

Patrząc z perspektywy obserwatora zagranicznego, trudno nie mieć wrażenia, że ma się do czynienia z rozdwojeniem jaźni.

Z jednej strony Polska tworzy SAFE w ramach swojej prezydencji w Radzie UE. Pędzi z procesem legislacyjnym na złamanie karku (rozporządzenie zostało uchwalone z pominięciem Parlamentu Europejskiego w nadzwyczajnym trybie – legalność tego posunięcia jest kwestionowana). Potem Polska zgłasza się po największą część tego programu i ją otrzymuje – prawie 44 miliardy euro.

Z drugiej strony okazuje się, że program został zawetowany. Przy zachowaniu proporcji przypomina to sytuację Stanów Zjednoczonych, które stworzyły po I wojnie światowej Ligę Narodów, by następnie do niej nie przystąpić.

Weto prezydenckie powinno kończyć temat, a nie kończy

Niemniej w normalnej rzeczywistości weto Prezydenta powinno kończyć temat. Nie sposób wyobrazić sobie pożyczenie 44 miliardów euro bez ustawy, bez upoważnienia i kontroli parlamentu.

Tylko że wcale… nie kończy. Koalicji rządzącej przychodzi z pomocą ustawa o obronie ojczyzny, uchwalona jeszcze w poprzedniej kadencji. Na jej mocy utworzono w BGK Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych, z którego finansuje się realizację celów określonych w programie rozwoju Sił Zbrojnych oraz „Tarczę Wschód”. Funduszem dysponuje Minister Obrony Narodowej, a BGK może zaciągać na jego rzecz zobowiązania automatycznie gwarantowane przez Skarb Państwa.

Fundusze BGK – pieniądze poza kontrolą parlamentu

Ustawa o obronie ojczyzny zawiera w praktyce upoważnienie in blanco dla rządu do nielimitowanego zadłużania się. Poza ustawą budżetową i poza konstytucyjnym limitem zadłużenia, z bardzo ograniczoną kontrolą parlamentu (plan finansowy FWSZ jedynie opiniuje sejmowa komisja obrony narodowej).

Wykorzystywanie pozabudżetowych funduszy BGK nie jest niczym nowym. Na podobnej zasadzie rząd PiS finansował walkę z COVID-19, pomoc obywatelom Ukrainy czy dodatek węglowy. Podobnie poprzedni rząd PO-PSL finansował autostrady na Euro 2012 poprzez Krajowy Fundusz Drogowy.

Z jednej strony kolejne rządy były zmuszone do wypychania części wydatków poza sektor finansów publicznych z uwagi na archaiczny konstytucyjny limit zadłużenia. Z drugiej jednak trudno się dziwić, że możliwość wydawania miliardów złotych poza pełną kontrolą parlamentu była dla kolejnych rządów wygodnym rozwiązaniem.

Prezydent zamyka drzwi, a rząd może wejść oknem

Zarówno premier, jak i pełnomocnik rządu ds. SAFE od wielu dni zapowiadali, że weto prezydenta nie powstrzyma ich przed rozpoczęciem programu. Dla Komisji Europejskiej taka ustawa nie jest konieczna, ale byłaby potrzebna Polsce, jeśli chcielibyśmy uczestniczyć w programie w sposób przejrzysty i uporządkowany.

I tu dochodzimy do smutnego paradoksu. Obie strony mają możliwość osiągnięcia sukcesu politycznego. Prezydent zablokował SAFE. A rząd może obejść blokadę głowy państwa. Niestety, straci na tym Polska.

Realizacja SAFE za pomocą FWSZ niesie bowiem wiele wyzwań. Po pierwsze – zakres projektów finansowanych z SAFE nie ogranicza się do obronności sensu stricto. Około 7,1 mld zł ma zostać przeznaczone na bezpieczeństwo wewnętrzne, a więc wsparcie policji czy straży granicznej. Kolejne 9,2 mld zł ma trafić na projekty infrastrukturalne wspierające mobilność wojsk.

Wątpliwe, by wszystkie te wydatki dałoby się sfinansować poprzez Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych. Można sobie wyobrazić próbę włączenia ich do programu rozwoju Sił Zbrojnych lub jego modyfikację, ale ze względu na procedurę uchwalania wydaje się to bardzo wątpliwe.

Kolejnym problemem jest korzystanie z przewidzianego w rozporządzeniu SAFE zwolnienia z VAT dla zakupów obronnych. Dedykowany fundusz ułatwiłby ewidencję takich zakupów oraz wydawanie świadectw potwierdzających zwolnienie podatkowe.

Jest to szczególnie istotne, bo jeśli okaże się, że zwolnienie było nienależne (np. część zakupów nie była finansowana z SAFE), obowiązek zapłaty VAT obciąży nabywcę. Błędy formalne mogą stworzyć realne ryzyko budżetowe.

Mechanizm warunkowości bez ustawy to samospełniająca się przepowiednia?

Kolejnym problemem jest wskazywany przez sceptyków mechanizm warunkowości, który w przypadku weta może stać się samospełniającą się przepowiednią. W teorii nie jest on politycznym „batem” Brukseli, lecz narzędziem ochrony interesów finansowych UE poprzez zapewnienie, że środki są wydawane zgodnie z przeznaczeniem.

Warto przy tym przypomnieć, że wobec Polski ten mechanizm nie był dotychczas stosowany – środki z KPO wstrzymano z powodu braku realizacji kamieni milowych.

Tymczasem ustawa o SAFE przewidywała specjalny system kontroli i audytu, w tym audyt systemowy prowadzony przez Szefa KAS. Rozwiązania te miały właśnie minimalizować ryzyko uruchomienia mechanizmu warunkowości.

W konsekwencji weto prezydenckie i potencjalna decyzja rządu o uruchomieniu SAFE mimo to, za pośrednictwem FWSZ, mogłyby doprowadzić do sytuacji, w której z programu zrealizujemy mniej projektów – przy większym ryzyku i ograniczonej przejrzystości.

Czy konieczna jest ratyfikacja?

Bez względu na losy ustawy o SAFE, pojawia się pytanie: czy umowa pożyczki na niemal 200 mld zł nie wymaga ratyfikacji? Zgodnie z Konstytucją umowy międzynarodowe ratyfikuje Prezydent, a jeśli dotyczą znacznego obciążenia finansowego państwa – wymagają uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie.

Takie postawienie sprawy uniemożliwiłoby koalicji uruchomienie SAFE nawet „tylnymi drzwiami”. Wówczas decyzja o zaciągnięciu zobowiązania byłaby w pełni zależna od głowy państwa.

Najprawdopodobniej problem ratyfikacji zostanie jednak rozwiązany w inny sposób – stroną pożyczki zostanie BGK, a więc odrębna od Skarbu Państwa osoba prawna. Nie zmienia to jednak faktu, że środki zostaną przyznane Polsce, na polską obronność, a ciężar spłaty ostatecznie poniesie państwo.

Znowu: taki wybieg nie jest niczym nowym. Próżno szukać ratyfikacji umów zawartych w Korei czy USA na dostawy sprzętu wojskowego o wartości wielu miliardów złotych. Również zawierane były one przez BGK, na rzecz Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych. Tylko w tym roku FWSZ zadłuży się na ponad 70 mld zł.

FWSZ – złota karta

Uchwalając niemal jednomyślnie ustawę o obronie ojczyzny (za było 450 posłów, 5 się wstrzymało), Sejm dał kolejnym rządom swoistą złotą kartę do zadłużania się poza klasyczną kontrolą budżetową.

Istnieje wiele argumentów przemawiających za opłacalnością SAFE, ale… dlaczego milczał o nich rząd w uzasadnieniu do projektu ustawy? Wskazano jedynie, że „zakłada się, iż koszty obsługi pożyczki z instrumentu SAFE będą korzystniejsze od finansowania dłużnego organizowanego przez BGK”.

To zaskakująco lakoniczne uzasadnienie, biorąc pod uwagę skalę zadłużenia – niemal 200 miliardów złotych w obcej walucie. Ten sam błąd popełniono, nie dzieląc się szczegółami co do ceny i warunków denominowanych w dolarach wielomiliardowych pożyczek na sprzęt koreański i amerykański.

Zamiast pożyczyć – wydrukujmy?

Kiedy wydawało się, że sytuacja jest przesądzona, do gry niespodziewanie wkroczył Adam Glapiński. Prezes NBP wraz z Prezydentem zaprezentowali konkurencyjny program „SAFE 0%”.

Polska armia miałaby otrzymać środki na zbrojenia z tytułu zysków osiągniętych na skupowanym przez bank centralny złocie. Glapiński przypomniał tym samym o szerokich możliwościach banku centralnego w oddziaływaniu na politykę fiskalną.

Ale czy powinien z nich korzystać w taki sposób?

Konstytucja mówi jasno, że bank centralny odpowiada za wartość polskiego pieniądza. Ustawa o NBP dopuszcza wspieranie polityki gospodarczej rządu tylko wtedy, gdy nie zagraża to stabilności cen. Zasilenie budżetu może być więc efektem ubocznym działalności banku centralnego – nie jej celem. NBP nie powinien obracać rezerwami złota na rynku dla wygenerowania zysku dla Skarbu Państwa, tylko dla zapewnienia bezpieczeństwa systemu monetarnego. W końcu jest bankiem centralnym, a nie funduszem inwestycyjnym.

Bez względu na konstrukcję księgową „SAFE 0%” jego ekonomiczny efekt byłby bardzo podobny do kreacji nowego pieniądza.

Jeśli drukujemy na obronność, to czemu nie na elektrownię atomową?

Uruchomienie „drukarki” z pieniędzmi może oznaczać wypuszczenie dżina z butelki. W obliczu rekordowego deficytu potrzeby państwa są praktycznie nieograniczone. Jeśli mamy dodatkowe 200 mld zł na obronność, to dlaczego nie 400?

Już pojawiają się głosy, że środki z banku centralnego można by przeznaczyć na ochronę zdrowia, naukę czy budowę elektrowni atomowej.

Intensywne wkraczanie NBP w politykę fiskalną można uzasadnić jedynie w sytuacjach naprawdę nadzwyczajnych. Tak było w czasie pandemii, gdy skup aktywów tłumaczono koniecznością stabilizacji rynku i uniknięcia głębokiej recesji. Za tę konieczną interwencję zapłaciliśmy jednak później wysoką inflacją.

Tym trudniej byłoby dziś uzasadnić wydrukowanie kolejnych 200 miliardów złotych, gdy dopiero co udało się powrócić w okolice celu inflacyjnego.

Zwiększenie roli NBP w polityce fiskalnej wymagałoby zmiany jego mandatu na poziomie ustawowym, a może i konstytucyjnym. W sposób przemyślany i systemowy, a nie za pomocą sztuczek księgowych, które mogą być różnie odebrane na rynkach finansowych.

Kluczem zgoda, spokój i stabilność

Ustrojowe defekty systemu finansów publicznych coraz wyraźniej ujawniają się w warunkach rosnącej polaryzacji politycznej i braku współpracy między instytucjami państwa.

Finanse publiczne stały się kolejnym polem politycznego sporu. Strony biorące udział w sporze wykorzystują w tym celu instrumentalnie przysługujące im kompetencje. W rezultacie przechodzimy do porządku dziennego nad tym, że Polska odrzuca program SAFE, który sama pilotowała podczas swojej prezydencji. A nawet jeśli go przyjmie – może zrobić to bez ustawy i bez przejrzystych mechanizmów kontroli.

Jako alternatywę lub uzupełnienie pojawia się pomysł sprowadzający się do dodruku pieniądza przez bank centralny, wbrew jego ustrojowej roli.

Bez względu na to, jaki kształt przybierze ostatecznie SAFE, kluczowe jest, aby został on zaakceptowany przez najważniejsze strony sporu politycznego i nie budził wątpliwości konstytucyjnych. To kilkaset (200? 400?) mld zł, które zostanie przeznaczone na projekty w kluczowej obecnie sferze obronności. Nie ma nic groźniejszego dla ciągłości państwa, niż podważanie w przyszłości tych wydatków.

Michał Ostrowski, ekspert w dziedzinie podatków i finansów publicznych, autor podręcznika „System finansów publicznych od kuchni”