Prezydencki projekt zmian w Ordynacji podatkowej - lepsza ochrona praw podatników

W ub. wtorek, 9 grudnia Prezydent RP Bronisław Komorowski podpisał i przesłał do Marszałka Sejmu prezydencki projektu zmian w ordynacji podatkowej i innych ustawach. Proponowane przez Prezydenta zmiany należy ocenić pozytywnie. I tak:

1. Postulowane wprowadzenie do ordynacji zasady in dubio pro tributario, jest ze wszech miar potrzebne i pożyteczne. Zasada ta obowiązuje w prawie podatkowym od dawna, to jednak w praktyce nie zawsze była respektowana przez sądy i organy podatkowe, gdyż nie była expressis verbis wyrażona w przepisach prawa. Organy stosowały ją niezwykle rzadko, rozstrzygając z reguły wszelkie wątpliwości na niekorzyść podatników.

Wyjaśnienia wymaga fakt, iż w zasadzie tej nie chodzi o rozstrzyganie wszelkich wątpliwości na korzyść podatnika w sprawie (prowadzonym wobec podatnika postępowaniu), lecz wyłącznie wątpliwości wynikających z wykładni prawa. Należałoby jednak także wprowadzić do ordynacji zasadę, jaka obowiązuje w postępowaniu karnym – in dubio pro reo. Rozstrzyganie wszelkich wątpliwości na korzyść podatnika, nie tylko tych prawnych, z całą pewnością zdecydowanie wzmocniłoby pozycję procesową podatników i zagwarantowałoby zdecydowanie nową jakość w zakresie ochrony ich praw. Prawo podatkowe jest najbardziej zbliżone do prawa karnego, opierającego się na podobnych zasadach, obie dziedziny prawa należą do inkwizycyjnych, w prawie karnym zagrożeniem jest pozbawienie wolności, w prawie podatkowym – uszczuplenie majątku podatnika. Wątpliwości wynikające z ustalonych stanów faktycznych są często przez organy rozstrzygane z niekorzyścią dla podatników.

Zasada ma umożliwić realizację pewności prawa, a więc spełniać funkcje upraszczającą i wyjaśniającą prawo podatkowe. W efekcie ma zapewnić realizację gwarancji ochrony praw podatników. Odniesie ona skutek tylko wtedy, gdy nad urzędnikami będzie odpowiedni nadzór ministra finansów, gdy zostanie przywrócony obowiązek zachowania przez organy podatkowe obiektywizmu i bezstronności w prowadzonych postępowaniach, tak, jako to było na początku lat 90-tych. Obecnie wiemy, jak wygląda praktyka.

Wątpliwości rozstrzygane na korzyść podatnika?

Wspomniana zasada powinna być umieszczona w przepisach ogólnych, a nie w art. 2a. Budowa każdego aktu prawnego nie jest przypadkowa. Skoro więc zasady ogólne postępowania reguluje dział IV (znajdują się tam wszystkie zasady ogólne), to wydaje się racjonalnym, by i ta zasada znalazła tam swoje miejsce.

W uzasadnieniu projektu zmiany ustawy słusznie wskazuje się na to, iż przy wykładni prawa pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Należy dostrzec słuszne i mocne argumenty doktryny prawa podatkowego, która od lat zwraca uwagę na to, że w przypadku przepisów prawa podatkowego winna być stosowana wyłącznie wykładnia językowa. Podatnicy, zwłaszcza przy stosowanej w naszym prawie metodzie samoobliczania podatku, muszą bezbłędnie odczytywać przepisy prawa, a nie znają przecież innych metod wykładni poza językową. Wprowadzenie tej zasady mogłoby znacznie podnieść ochronę praw podatników w Polsce. Jeśli przepisy pozwalają na różną interpretację, fiskus z reguły interpretuje je na niekorzyść podatników.

Przewodnik po zmianach przepisów 2014/2015

2. Drugą, godną odnotowania propozycją zmiany ustawy jest określenie maksymalnego okresu, o jaki może zostać przedłużony termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, w związku z zawieszeniem lub przerwaniem jego biegu (chodzi o art. 70 § 4 o.p.). Zaproponowano, by okres ten wynosił 3 lata. W praktyce proponowana zmiana powodowałby przedawnienie zobowiązań podatkowych po upływie 8 lat od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku, niezależnie od działań organów podatkowych.

Obecnie po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Niestety, w nieskończoność.

Przepis art. 70 § 8 o.p. stanowi obecnie, że nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu. Prezydencki projekt zakłada uchylenie tego przepisu. Przypomnieć należy, że przepis ten TK uznał za niekonstytucyjny.

Proponowane zmiany wychodzą naprzeciw wątpliwościom, jakie wyrażał Trybunał Konstytucyjny (zob. np. wyroki P30/11, P26/10 czy P 41/10) wobec braku w przepisach terminu, który doprowadziłby do wygaśnięcia zobowiązania podatkowego. W ocenie Trybunału obecne regulacje normatywne czynią przedawnienie instytucją pozorną, naruszają stabilizację stosunków społecznych i nie zapewniają podatnikom bezpieczeństwa prawnego. Prezydent podzielił te oceny TK.

W praktyce obecne przepisy nie zachęcają fiskusa do sprawnego prowadzenia postępowań. Krótszy termin przedawnienia może w efekcie przyczynić się do efektywniejszego poboru podatków. Proponowana zmiana może wyeliminować więc, a conajmniej znacznie ukrócić przewlekłość postępowań. W Europie jesteśmy pod tym względem w ścisłej i niechlubnej czołówce.

3. Wręcz rewolucyjną jest propozycja Prezydenta uchylenia przepisu art. 70 § 6 pkt 1 o.p. Przepis ten stanowi, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym podatnik został zawiadomiony, jeżeli podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wiąże się z niewykonaniem tego zobowiązania. I ten przepis TK uznał za niekonstytucyjny. Słusznie wskazuje się w uzasadnieniu projektu, że wszczęcie postępowania karnego „w sprawie” nie stanowi okoliczności uzasadniającej nierozpoczynanie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego lub zawieszenie już rozpoczętego. W praktyce przepis ten jest od lat instrumentalnie wykorzystywany przez fiskusa wyłącznie w jednym celu - zawieszenia biegu terminu przedawnienia, by dać sobie więcej czas na prowadzenie postępowań. Przepis nie służy więc efektywności tych postępowań, co w konsekwencji powoduje, iż podatnicy pozostają w „nieustannej” dyspozycji organów podatkowych. Doktryna od lat bezskutecznie zwracała uwagę na ułomność tego przepisu i nadużywanie go przez organy podatkowe. Uchylenie przepisu z całą pewnością podniesie efektywność postępowań i może znacznie skrócić czas ich trwania. Zmiana z całą pewnością będzie dyscyplinująco oddziaływała na fiskusa, a podatnikom zapewni większą stabilizację stosunków społecznych.

Nowelizacja Ordynacji podatkowej 2015/2016

4. Projekt zakłada uchylenie przepisu art. 239b § 1 pkt 4 o.p., a tym samym możliwość nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom nieostatecznym, jeśli do upływu okresu przedawnienia jest okres krótszy niż 3 miesiące.

I tu od lat organy podatkowe, za pomocą tego przepisu, często realizowały wyłącznie swoje cele fiskalne, ukrywając brak własnej efektywności i znów dając sobie nieograniczony czas na prowadzenie postępowań. Nadając decyzjom rygor w istocie organy doprowadzały do zastosowania środka egzekucyjnego, który przerywał w nieskończoność bieg terminu przedawnienia. To także dobra propozycja i konsekwencja wprowadzenia wyżej wskazanych zmian.

5. Kolejną, pozytywną dla podatników propozycją jest zmiana przepisu art. 81 § 2 o.p. Projekt zakłada usunięcie z przepisu obowiązku dołączania do korekty deklaracji pisemnego uzasadnienia przyczyn dokonywanej korekty. Obecnie jest to niepotrzebna biurokracja.

Analogiczna zmianę proponuje wprowadzić się w art. 16a kodeksu karnego skarbowego.

6. Także pozytywną propozycją jest uchylenie przepisów dotyczących mechanizmów korekty kosztów (obecny art. 24d u.p.d.o.f. i art. 15b u.p.d.o.p.). Przepisy wyłączające możliwość zaliczenia do kosztów niezapłaconych przez podatnika faktur, od samego początku ich uchwalenia powodowały liczne i uzasadnione emocje. W praktyce wywołują ogromne trudności dla tysięcy księgowych, gdyż przepisy nie przewidują wielu występujących w obrocie gospodarczym sytuacji, np. jak liczyć termin do korekt w przypadku faktur zagranicznych, które nie posiadają terminów zapłaty.

Przepisy miały poprawić sytuację przedsiębiorców poprzez likwidacje zatorów płatniczych. Spowodowały dodatkową, ogromną biurokrację i liczne komplikacje natury praktycznej, np. konieczność ścisłej kontroli stanów magazynowych i sprzedanych towarów z różnych partii dostaw.

Szkoda, że ta zmiana ma wejść w życie dopiero od 1 stycznia 2016 r. W przypadku zmian korzystnych dla obywateli, możliwe i zgodne z Konstytucją jest uchwalanie prawa z naruszenie zasady lex retro non agit. Uchylenie tego przepisu potrzebne jest od zaraz.

7. I wreszcie ostatnia proponowana zmiana, która ma wyeliminować konieczność wydawania postanowień w sprawach zaliczania nadpłaty na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań podatkowych, jeśli kwota nadpłaty nie przekracza trzykrotności wartości opłaty za list polecony.

Tutaj zwracamy uwagę na problem iż podatnicy nie będą uzyskiwali informacji o sposobie zaliczenia istniejącej nadpłaty, co w konsekwencji dokonywania wpłat podatków będzie generowało kolejne nadpłaty. Zmiana tylko pozornie zmniejszy koszty funkcjonowania administracji publicznej.

Podsumowanie

Proponowane w prezydenckim projekcie zmian w ordynacji podatkowej rozwiązania są wręcz niezbędne dla przywrócenia normalnych stosunków na linii podatnicy-organy podatkowe i fundamentalnych gwarancji ochrony praw podatników oraz stabilizacji stosunków społecznych. Projekt skłania do refleksji nt. sensu wprowadzenia wielu zmian w przepisach prawa podatkowego, które potem uznaje się za niekonstytucyjne, czy za godzące w reguły wolnego rynku albo prawa podatników. Takie stanowienie prawa przynosi więcej szkód niż pożytku i podważa zaufanie obywateli do państwa.

Należy też mieć nadzieję, że prezydencki projekt zmian w prawie podatkowym jest początkiem autentycznych i głębokich zmian w polskim systemie podatkowym, wynikającym ze zrozumienia potrzeby ochrony przedsiębiorczości, jako źródła utrzymania naszego państwa.

Wojciech Serafiński, ekspert BCC ds. prawa podatkowego

Źródło: Business Centre Club (BCC)

Komplet Podatki 2015

Podyskutuj o tym na naszym FORUM