Okoliczności uzasadniające zabezpieczenie wykonania zobowiązania podatkowego

W związku z tym, że zabezpieczenie zobowiązania podatkowego ma na celu umożliwić skuteczne zakończenie postepowania egzekucyjnego, tzn. doprowadzić do sytuacji, w której to w trakcie postępowania egzekucyjnego, będzie istniał majątek umożliwiający zaspokojenie wierzytelności podatkowej to siłą rzeczy z zasady będzie ono poprzedzać finalną egzekucję.

Zabezpieczenie wykonania zobowiązania podatkowego - regulacja prawna

Źródło instytucji zabezpieczenia wykonania zobowiązania podatkowego znajduje się w przepisach rozdziału 3 Ordynacji podatkowej[1], natomiast jej zasadnicza część to zakres przepisów art. 33-33g O.p.

Na generalną treść przedmiotowej instytucji wskazuje art. 33 § 1 o.p., który stanowi, że: „Zobowiązanie podatkowe przed terminem płatności może być zabezpieczone na majątku podatnika, a w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim także na majątku wspólnym, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że nie zostanie ono wykonane, a w szczególności gdy podatnik trwale nie uiszcza wymagalnych zobowiązań o charakterze publicznoprawnym lub dokonuje czynności polegających na zbywaniu majątku, które mogą utrudnić lub udaremnić egzekucję. […]”.

Nietrudno zauważyć, że przedmiotowa regulacja nie jest sformułowana precyzyjnie. Użycie przez ustawodawcę tak nieostrych sformułowań, jak przede wszystkim „uzasadniona obawa”, czy brak wskazania okoliczności, przesłanek, zgodnie z którymi należy interpretować trwałość w nie uiszczaniu wymagalnych zobowiązań o charakterze publicznoprawnym, spowodowało, iż ta instytucja w dużej mierze została ukształtowana przez doktrynę prawniczą oraz przede wszystkim przez judykaturę.

Wspomniana nieostrość w/w przepisów jest o tyle istotna, iż zastosowanie zabezpieczenia wykonania zobowiązania podatkowego przez organ podatkowy odbywa się w drodze uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia spełnienia przesłanek niewykonania zobowiązania podatkowego. „Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność - prawdopodobieństwo twierdzenia o jakimś fakcie. Jest to środek zwolniony od ścisłych formalności dowodowych. Z tego powodu zachowanie szczegółowych reguł dowodowych nie jest wymagane, ilekroć przepisy prawa przewidują uprawdopodobnienie”. [2]

W efekcie dokonując zabezpieczenia organ podatkowy nie jest związany regułami prawdy materialnej, o których mowa w art. 180, art. 187 § 1 i art. 122 o.p., co w odniesieniu do tak „niebezpiecznej” instytucji z punktu widzenia podatników, a także tak użytecznej z punktu widzenia organów podatkowych, może prowadzić i jak wskazuje praktyka prowadzi do sporej dysproporcji sił w starciu z fiskusem.

Wystarczy uprawdopodobnienie

Jak już częściowo wspomniano powyżej ocena, czy istnieje ryzyko niewykonania zobowiązania podatkowego leży w gestii organu podatkowego. Poruszana nieostrość sformułowanych przepisów będących podstawą do zastosowania zabezpieczenia może skłaniać ku stwierdzeniu, iż pole interpretacji przesłanek, których wypełnienie uzasadnia zastosowanie zabezpieczenia, jest na tyle szerokie, że stwarza dużą dowolność podejmowania działań organów, a także wrażenie, iż uzasadnienie zastosowania zabezpieczenia może wynikać z prawie „dowolnej” okoliczności.

Tak szerokie pole interpretacyjne dla fiskusa przynajmniej częściowo zawęża orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując, że co prawda stwierdzenie, czy zachodzi obawa niewykonania zobowiązania w konkretnym wypadku należy do organu podatkowego, jednak nie może to oznaczać dowolności jego działania, lecz konieczności oparcia na całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych. Natomiast uprawdopodobnienie, jako namiastka dowodu oznacza, że ocena co do istnienia obawy niewykonania zobowiązania nie musi być pewna, ale prawdopodobna w sposób jasny i czytelny dla podatnika. [3]

Przepisy podatkowe dopuszczają możliwość dokonania zabezpieczenia na majątku podatnika zarówno przed terminem płatności, jak i przed wydaniem decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego. Co za tym idzie, gdy mowa o sytuacji przyszłej, co do której nie ma pewności zajścia, nie istnieje możliwość udowodnienia jej w sposób pewny, gdyż nie sposób udowodnić czegoś, co dopiero może się zdarzyć. Sprawia to, że ocenie organu podlegać może tylko potencjalne ryzyko zajścia takiej sytuacji, stąd zdaniem sądów administracyjnych wynika konieczność jedynie uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia istnienia uzasadnionej obawy nie wykonania zobowiązania podatkowego. „Uzasadniona obawa niewykonania zobowiązania musi istnieć już w chwili rozstrzygania w przedmiocie zabezpieczenia, jednak obawa ta odnoszona jest zarazem do zdarzenia, które jeszcze nie nastąpiło (a nawet nie wiadomo czy w ogóle wystąpi), zatem trudno wskazać, jakie okoliczności uzasadniałyby w sposób pewny, istnienie takiej obawy. Tym samym jej istnienie można wykazywać poprzez wskazywanie różnych okoliczności prawnych i faktycznych, które oceniane łącznie tworzą przekonanie o istnieniu wysokiego stopnia ryzyka niewykonania zobowiązania”. 

„Uzasadniona obawa”

Użyte w treści art. 33 § 1 O.p. pojęcie „uzasadnionej obawy”, należy traktować jako kluczową przesłankę decydującą o podjęciu decyzji o zabezpieczeniu wykonania zobowiązania podatkowego. Nieostrość i szeroki zakres tego pojęcia, jest również głównym powodem tak znacznych możliwości stosowania zabezpieczenia.

Przepis art. 33 O.p. jako zachowania mogące wskazywać na zaistnienie przesłanki ustawowej wskazuje sytuacje, w których „podatnik trwale nie uiszcza wymagalnych zobowiązań o charakterze publicznoprawnym” lub „dokonuje czynności polegających na zbywaniu majątku, które mogą utrudnić lub udaremnić egzekucję”. Wymienione zachowania należy traktować jako jedynie przykładowe, a zatem ze względu na taką konstrukcje przepisu istnieje szereg innych zachowań czy okoliczności, które mogą utrudnić lub udaremnić egzekucję zobowiązania. Omawiana "uzasadniona obawa" określona w art. 33 O.p. musi być udowodniona, ale przedmiotem owego procesu nie musi być udowodnienie, że na pewno, z całą pewnością, podatnik danego zobowiązania nie wykona. Przedmiotem tych dowodów musi być wykazanie, że organ miał podstawy - do czego odwołuje się orzecznictwo - aby żywić taką uzasadnioną obawę.[4]

Jak często podnoszą organy podatkowe, mogą one wykazywać spełnienie przesłanek wynikających z art. 33 § 1 O.p., w oparciu o wszelkie dostępne środki, jak również w oparciu o wszelkie okoliczności faktyczne uprawdopodabniające możliwość niewykonania zobowiązania podatkowego. [5] Taka możliwość jednak nie oznacza dowolności w tym zakresie czy przyjęcia generalnych okoliczności, które z pewnością wskazywałyby na zasadność podjęcia decyzji o zabezpieczeniu.

Granice w tej kwestii wyznacza praktyka orzecznicza, wskazując, że uzasadniona obawa niewykonania zobowiązania podatkowego, będąca przesłanką zabezpieczenia, powinna być wskazana przez organ podatkowy indywidualnie w każdym konkretnym przypadku, przede wszystkim w nawiązaniu do sytuacji finansowej podatnika.[6] Dodatkowo na spełnienie ustawowej przesłanki nie może wskazywać każde działanie, czy sytuacja, w jakimkolwiek stopniu wpływająca na majątek podatnika, chodzi o takie działania podatnika lub sytuacje z nim związane, które wpływają na jego stan majątkowy w kontekście przewidywanych zobowiązań i możliwości przeprowadzenia skutecznej egzekucji. „Z uzasadnioną obawą niewykonania zobowiązania mamy więc do czynienia przede wszystkim w razie trudnej sytuacji finansowej podmiotu zobowiązanego, ewentualnie w przypadku działań skierowanych na wyzbywanie się majątku. W orzecznictwie przyjmuje się, że użyty w art. 33 § 1 O.p. zwrot "obawa, że zobowiązanie nie zostanie wykonane" oznacza, iż chodzi o obawę dobrowolnego wykonania zobowiązania, a nie w wyniku egzekucji”.[7][8]

Trwałe nieuiszczanie wymagalnych zobowiązań podatkowych

Z racji małej precyzji, którą wykazał się ustawodawca przy konstrukcji przepisu art. 33 O.p. w celu interpretacji tej przesłanki także należy wykorzystać dorobek orzeczniczy. Sądy administracyjne jednolicie formułują wykładnię tego pojęcia, wskazując, że „trwałe niepłacenie zobowiązań publicznoprawnych ma miejsce wówczas, gdy podatnik nie płaci obciążających go zobowiązań przez dłuższy czas i dotyczy to jego wszystkich zobowiązań, a nie tylko jednego zobowiązania. Uzasadniona obawa niezapłacenia podatku przez podatnika występuje w sytuacji, gdy podatnik od co najmniej kilku miesięcy nie płaci bezspornych zobowiązań publicznoprawnych i nic nie wskazuje na to, że ta sytuacja ulegnie zmianie, przy czym trwałość niepłacenia podatków organ podatkowy musi wykazać i uzasadnić”. Dodatkowo „trwałe niepłacenie zobowiązań podatkowych ma miejsce wówczas, gdy podatnik nie płaci obciążających go zobowiązań podatkowych przez dłuższy czas, a ponadto nic nie wskazuje, że sytuacja ta ulegnie zmianie”[9]. Zatem nie każde opóźnienie czy nieopłacenie wymagalnych zobowiązań podatkowych jest automatycznie przesłanką w pełni uzasadniającą dokonanie zabezpieczenia. Podjęcie działań ze strony organów podatkowych jest uzasadnione, tylko wówczas, gdy taka sytuacja ma charakter trwały – czego wykazanie leży w gestii organu.

Trwałe nieuiszczanie wymagalnych zobowiązań o charakterze publicznoprawnym zostało wprost wymienione w przepisie art. 33 O.p. jako przykład sytuacji, która może budzić uzasadnioną obawę niewykonania zobowiązania podatkowego. Z faktu zawarcia tej przesłanki wprost w treści przepisu (jak wskazuje orzecznictwo) należy wywodzić, że zamiarem ustawodawcy było podkreślenie, iż wystąpienie w szczególności tej przesłanki świadczy niejako automatycznie o zajściu obawy niewykonania zobowiązania.[10] Powyższe zwalnia organ podatkowy od wykazania związku pomiędzy zaistnieniem tego zdarzenia, a wystąpieniem obawy niewykonania zobowiązania, tzn. do uzasadnienia zastosowania zabezpieczenia na majątku podatnika wystarczające jest wskazanie, że takie zdarzenie po stronie podatnika wystąpiło.[11]

Podsumowanie

Mimo próby doprecyzowania przez judykaturę przepisów dotyczących zastosowania zabezpieczenia wykonania zobowiązania podatkowego, w praktyce uchylenie decyzji zabezpieczających jest raczej wyjątkiem niż regułą. Co prawda stanowisko sądów administracyjnych w istotny sposób ograniczyło stopień dowolności w działaniu organów podatkowych, jednak nie są one w stanie naprawić licznych mankamentów, których źródło pochodzi z samej treści regulacji.

Sławomir Wnuczek

_________________________