Podatek katastralny w Polsce - kiedy? W najbliższych latach zerowe szanse na wdrożenie. Jeszcze nie zaczęto powszechnej taksacji nieruchomości

• Podatek katastralny w Polsce - Ministerstwo Finansów zaprzecza
• Co to jest podatek katastralny
• Co to jest wartość katastralna nieruchomości?
• Powszechna taksacja nieruchomości
• Kataster nieruchomości. Kiedy ruszy ZSIN?
• Dlaczego toczy się dyskusja o podatku katastralnym

Podatek katastralny w Polsce - Ministerstwo Finansów zaprzecza

Ministerstwo Finansów odpowiedziało 26 lutego 2025 r. na pytania naszej redakcji, że nie prowadzi analiz dotyczących podatku katastralnego ani prac w zakresie jego wdrożenia. Nie były też przedmiotem analiz aspekty społeczne, skuteczność, opłacalność i sprawiedliwość zmian w tym zakresie.
Poza tym MF wskazało, że prowadzenie rejestru publicznego zawierającego informacje o gruntach, budynkach, budowlach, właścicielach nieruchomości i wartościach tych nieruchomości nie należy do zadań Ministra Finansów.

Taką samą informację przekazał 21 lutego br w Sejmie wiceminister finansów Jarosław Neneman odpowiadając na pytania posłów.

Ponadto w odpowiedzi z 18 kwietnia 2025 r. na interpelację poselską nr 9102, ten sam wiceminister powtórzył, że w Ministerstwie Finansów nie są prowadzone prace analityczne lub legislacyjne zmierzające do wprowadzenia podatku katastralnego.
Jarosław Neneman dodał, że w reakcji na pojawienie się rekomendacji OECD oraz MFW dotyczących wprowadzenia podatku katastralnego Minister Finansów jako organ odpowiedzialny za system podatkowy, konsekwentnie w udzielanych wywiadach i odpowiedziach na zapytania dotyczące tej kwestii wielokrotnie publicznie oświadczał, iż Ministerstwo Finansów nie pracuje nad wprowadzeniem podatku katastralnego. Wiceminister wskazał też, że rekomendacje OECD i MFW dotyczące wprowadzenia podatku katastralnego nie są prawnie wiążące dla Polski, gdyż są to jedynie zalecenia, które mają na celu promowanie dobrych praktyk i standardów w różnych dziedzinach, jak gospodarka, edukacja, środowisko czy odpowiedzialne prowadzenie działalności biznesowej.

Stanowisko Ministerstwa Finansów nie może dziwić z kilku przyczyn. Pierwsza przyczyna jest polityczna, bo temat podatku katastralnego jest wyjątkowo niepopularny wśród obywatel. Odpowiadają za to najprawdopodobniej przecieki z prac koncepcyjnych nad podatkiem katastralnym prowadzonych w Ministerstwie Finansów już w połowie lat 90. XX wieku. Wtedy do opinii publicznej przedostały się informacje (trudno powiedzieć, czy prawdziwe) mówiące o stawkach 1-2%, co było komentowane jako stawki wręcz wywłaszczeniowe. Więc zwłaszcza teraz, przed wyborami prezydenckimi, samobójcze byłoby najprawdopodobniej wspominanie o planach wdrożenia podatku katastralnego. A przecież nie jest tajemnicą, że OECD zaleca aktualnie Polsce zmianę zasad opodatkowania nieruchomości i pójście w stronę podatku od wartości nieruchomości.

Druga przyczyna jest chyba jeszcze ważniejsza. To obiektywna niemożliwość wprowadzenia podatku katastralnego obecnie w Polsce. Chodzi o brak zintegrowanego systemu (katastru), w którym znajdowałyby się informacje o wartości poszczególnych, konkretnych nieruchomości – piszemy o tym szerzej w dalszej części artykułu. Nie przeprowadzono też dotąd powszechnej wyceny wartości (taksacji) nieruchomości. Ten proces (o ile się w ogóle rozpocznie) będzie trwał lata.

Co to jest podatek katastralny

Podatek katastralny, to jeden z modeli opodatkowania nieruchomości, w którym wysokość podatku zależy od wartości katastralnej danej nieruchomości.

Wielu ekspertów podatkowych i ekonomistów podkreśla, że jest to bardziej sprawiedliwy model opodatkowania nieruchomości od obecnie obowiązującego w Polsce podatku od nieruchomości wyznaczanego od powierzchni gruntów i budynków. Jedynie w przypadku budowli obecny podatek od nieruchomości za podstawę opodatkowania przyjmuje wartość budowli.

Co to jest wartość katastralna nieruchomości?

Na podstawie art. 4 pkt 7 i art. 151 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, z późniejszymi zmianami), wartością katastralną nieruchomości jest wartość tej nieruchomości wyceniana w procesie powszechnej taksacji nieruchomości.

Zasady powszechnej taksacji nieruchomości są ustalone w art. 160-173 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skrócie można powiedzieć, że wartość katastralną nieruchomości ustala się na podstawie oszacowania (przez rzeczoznawców majątkowych) nieruchomości reprezentatywnych dla poszczególnych rodzajów nieruchomości (grunty, budynki, lokale) na obszarze danej gminy. Wartość nieruchomości reprezentatywnych określa się z wykorzystaniem cen transakcyjnych nieruchomości na obszarze gminy, a w przypadku braku dostatecznej liczby transakcji, na obszarze gmin sąsiadujących.

Na podstawie art. 164 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawą do ustalenia wartości katastralnej poszczególnych nieruchomości są mapy taksacyjne i tabele taksacyjne, które mają być tworzone przez starostów lub prezydentów miast na prawach powiatów. Czynności szacowania nieruchomości reprezentatywnych w celu ustalenia wartości katastralnej, a także w celu sporządzenia map taksacyjnych i tabel taksacyjnych, wykonują rzeczoznawcy majątkowi.

Ustalenie wartości katastralne obejmuje całe nieruchomości lub ich części, jeżeli zostały wyodrębnione jako przedmioty opodatkowania w przepisach o podatku od nieruchomości, w rozbiciu na wartość katastralną gruntu oraz wartość katastralną jego części składowych (art. 165 ustawy o o gospodarce nieruchomościami).

Na podstawie art. 162 ustawy o gospodarce nieruchomościami:
1. Wartości katastralne, ustalone w procesie powszechnej taksacji nieruchomości, powinny uwzględniać różnice, jakie występują między poszczególnymi nieruchomościami oraz zbliżenie do wartości rynkowej możliwe do uzyskania przy zastosowaniu zasad przyjętych dla masowej wyceny.
2. Wartości katastralne wykorzystuje się do ustalania podstawy opodatkowania podatkiem od nieruchomości, a także w zakresie określonym niniejszą ustawą albo przepisami odrębnych ustaw, przy określaniu wartości nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, albo przy wykonywaniu czynności urzędowych, do których wykonania niezbędne jest określenie wartości nieruchomości.

Wartość katastralna konkretnej nieruchomości będzie ustalana przez organ prowadzący kataster (starostę lub prezydenta miasta na prawach powiatu) - w drodze decyzji podjętej na podstawie obowiązujących map i tabel taksacyjnych. Następnie ta wartość katastralna ma być wpisywana w katastrze nieruchomości. Wartość katastralna danej nieruchomości będzie też mogła być aktualizowana na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego oraz innej osoby, na której ciąży obowiązek podatkowy, a także z urzędu, na podstawie indywidualnego oszacowania nieruchomości.

Wszystko to dopiero przed nami – w trudno prognozowanej przyszłości, bo nie ma jeszcze ani powszechnej taksacji ani map i tabel taksacyjnych.

Powszechna taksacja nieruchomości

A zatem nie może być podatku katastralnego bez określenia wartości katastralnej w procesie powszechnej taksacji nieruchomości. Czy ta powszechna taksacja już jest zrobiona w Polsce? Otóż nie.

Na podstawie art. 163 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami powszechną taksację nieruchomości przeprowadza się okresowo. Termin rozpoczęcia oraz zakończenia powszechnej taksacji nieruchomości, a także źródła jej finansowania, określi odrębna ustawa. Powiedzmy od razu, że nie było dotąd i nie ma obecnie takiej ustawy. Co więcej, nie jest obecnie procedowany żaden projekt takiej ustawy.

Jak informuje Ministerstwo Rozwoju i Technologii, wartość katastralna nieruchomości nie jest dotychczas ustalana, ponieważ będzie dotyczyć przyszłego procesu powszechnej taksacji nieruchomości. W Polsce nie rozpoczęto procesu powszechnej taksacji nieruchomości, dlatego też wartość ta nie jest ustalana.

Nie ma też żadnych wiarygodnych informacji dot. planów Ministra Rozwoju i Technologii (który jest naczelnym organem administracji państwowej, właściwym w sprawach katastru nieruchomości) ani innego organu państwa, o planach wszczęcia powszechnej taksacji nieruchomości.

Co więcej, w dniu 3 marca 2025 r. Wydział Prasowy Ministerstwa Rozwoju i Technologii, poinformowało naszą redakcję:
"Obecnie w Ministerstwie Rozwoju i Technologii nie są prowadzone prace zmierzające do rozpoczęcia procesu powszechnej taksacji nieruchomości. Resort rozwoju i technologii nie planuje również podjęcia takich działań w najbliższym czasie."

MRiT doprecyzowało, że:
1) Szczegółowe zasady przeprowadzania taksacji nieruchomości uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie powszechnej taksacji nieruchomości.
2) Przepisy proceduralne związane z formalnym uruchomieniem procesu powszechnej taksacji nieruchomości wskazują, że w celu przeprowadzenia tego procesu konieczne jest przede wszystkim przygotowanie ustawy, która określi termin rozpoczęcia i zakończenia taksacji oraz źródła jej finansowania. Kolejne kroki to wyłącznie realizacja procedur określonych w przepisach.

Jednocześnie MRiT poinformowało, że: Taksacja służy do ustalenia szacunkowej wartości wszystkich nieruchomości w Polsce w uproszczonych procedurach, bez konieczności zlecenia indywidualnych wycen. Tak oszacowane wartości mogłyby być wykorzystywane do różnych celów, np. do prowadzenia efektywnej gospodarki nieruchomościami przez podmioty publiczne, wiedzy o wartości majątku publicznego, itp.

W kolejnej odpowiedzi (z 4 kwietnia 2025 r.) na pytania redakcji infor.pl, Biuro Obsługi Medialnej Ministerstwa Rozwoju i Technologii doprecyzowało, że taksacja jest procesem polegającym na masowym określaniu wartości wszystkich nieruchomości na danym obszarze, przy zastosowaniu uproszczonych procedur. W procesie taksacji ustala się zatem wartości katastralne nieruchomości. Wartość katastralną należy jednak traktować jako wartość ewidencyjną (rejestrową), stanowiącą element rejestru nieruchomości, czyli pełnego zbioru informacji o nieruchomościach, która mogłaby zostać wykorzystania do wielu różnych celów.

Ministerstwo podkreśliło też, że:
1) zasady przeprowadzania taksacji nieruchomości, a co za tym idzie zasady ustalania wartości katastralnej nieruchomości uregulowane zostały w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (a dokładniej w dziale IV, rozdziale 2) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie powszechnej taksacji nieruchomości.
2) z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż powszechna taksacja jest niezbędnym procesem umożliwiającym ustalenie wartości katastralnych wszystkich nieruchomości w Polsce.

Kataster nieruchomości. Kiedy ruszy ZSIN?

Warto jeszcze wyjaśnić pojęcie „kataster nieruchomości”. Katastrem nieruchomości nazywa się publiczny, urzędowy rejestr zawierający kompleksową informację o nieruchomościach (gruntach, budynkach, lokalach, budowlach), w tym także informacje o właścicielach i wartościach katastralnych tych nieruchomości.

Na podstawie art. 224 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 53a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne: Do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w niniejszej ustawie pojęcie „kataster nieruchomości” rozumie się tę ewidencję.

Zatem w myśl tych przepisów nie mamy jeszcze w Polsce katastru nieruchomości sensu stricto.

Funkcję katastru ma pełnić docelowo Zintegrowany system informacji o nieruchomościach (ZSIN) - początkowo nazywany Zintegrowanym systemem katastralnym (ZSK). Prace nad ZSIN trwają od wielu lat i ciagle się przedłużają. Obecnie jest realizowany projekt ZSIN 2 (Faza II). Pierwotnie ZSIN miał ruszyć w 2016 roku.
Niedawno w wywiadzie dla Interii w dniu 2 grudnia 2024 r. wiceminister rozwoju i technologii Tomasz Lewandowski z Lewicy poinformował w kontekście ZSIN, że: - Proces standaryzacji i łączenia różnych systemów informatycznych z informacjami o nieruchomościach ma teraz wyznaczoną datę uruchomienia na 2035 rok (…).

Jak poinformował naszą redakcję 3 marca 2025 r. Wydział Prasowy Ministerstwa Rozwoju i Technologii:
"Zgodnie z informacją przekazaną przez Pełnomocnika Rady Ministrów do spraw Rządowego Programu Rozwoju Zintegrowanego Systemu Informacji o Nieruchomościach w sprawozdaniu z działalności za drugie półrocze 2024 roku, zintegrowany system informacji o nieruchomościach został utworzony i podlega obecnie dostosowaniu do obowiązujących przepisów prawa. Prowadzone są również prace wdrożeniowe w powiatach oraz sądach rejonowych prowadzących księgi wieczyste w celu uruchomienia w nich wszystkich funkcjonalności tego systemu.

Zgodnie z przepisami art. 24b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne zintegrowany systemu informacji o nieruchomościach, umożliwić ma w szczególności:
• prowadzenie centralnego repozytorium kopii zbiorów danych ewidencji gruntów i budynków;
• monitorowanie w skali poszczególnych województw oraz całego kraju spójności i jakości zbiorów danych ewidencji gruntów i budynków;
• wymianę danych w formie dokumentów elektronicznych między ewidencją gruntów i budynków a innymi rejestrami publicznymi, takimi jak: księga wieczysta, państwowy rejestr granic i powierzchni jednostek podziałów terytorialnych kraju, krajowy rejestr urzędowy podziału terytorialnego kraju, krajowy rejestr urzędowy podmiotów gospodarki narodowej, krajowy system ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w zakresie niezbędnym do prowadzenia tych rejestrów publicznych, a także przekazywanie w formie dokumentów elektronicznych zawiadomień o zmianach danych, dokonywanych w poszczególnych rejestrach publicznych, mających znaczenie dla innych rejestrów publicznych włączonych do zintegrowanego systemu informacji o nieruchomościach;
• dokonywanie przez sądy prowadzące księgi wieczyste sprawdzeń, o których mowa w art. 626⁸ § 4 Kodeksu postępowania cywilnego;
• weryfikację zgodności danych ewidencji gruntów i budynków z danymi zawartymi w: księgach wieczystych, Powszechnym Elektronicznym Systemie Ewidencji Ludności, krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej oraz krajowym rejestrze urzędowym podziału terytorialnego kraju, a także pozyskiwanie danych zawartych w tych rejestrach na potrzeby ewidencji gruntów i budynków;
• udostępnianie organom administracji publicznej oraz innym podmiotom, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek ich powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, danych ewidencji gruntów i budynków, niezbędnych do realizacji przez te podmioty zadań publicznych, a także sądom na potrzeby prowadzonych postępowań;
• przeprowadzanie analiz przestrzennych na zbiorach danych ewidencji gruntów i budynków obejmujących obszary większe niż jeden powiat."

Co ciekawe - jak wyjaśniło Ministerstwo Rozwoju i Technologii w odpowiedzi z 4 kwietnia 2025 r. na pytania naszej redakcji - obecnie obowiązujące przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1151, ze zm.) oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, nie przewidują, aby Zintegrowany System Informacji o Nieruchomościach gromadził i udostępniał informacje o wartości katastralnej nieruchomości, ponieważ informacje te nie są gromadzone obecnie w żadnym rejestrze publicznym, z którym powiązany jest ten System.

Dlaczego toczy się dyskusja o podatku katastralnym

Dlaczego więc dyskusja o podatku katastralnym ciągle wraca? Wielu ekspertów podkreśla od lat, że podatek katastralny (liczony od wartości nieruchomości) jest znacznie bardziej sprawiedliwy niż obecnie obowiązujący podatek od nieruchomości – liczony od powierzchni.

Jedną z najciekawszych, merytorycznych wypowiedzi w tej sprawie jest raport pt. „Opodatkowanie nieruchomości w Polsce na tle systemów europejskich. Wybrane problemy i propozycje zmian”, który został przygotowany przez wybitnych ekspertów Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu i Uniwersytetu w Białymstoku. Autorami tego raportu są: dr hab. Paweł Felis, prof. SGH, dr hab. Leonard Etel, dr hab. Agnieszka Bem, prof. UEW, dr hab. Michał Bernardelli, prof. SGH, Milena Kowalska, dr Anita Makowska, dr Elżbieta Malinowska-Misiąg, dr Jarosław Olejniczak, Grzegorz Otczyk.
Premiera raportu odbyła się 21 marca 2023 r. w siedzibie Ministerstwa Finansów w Warszawie.

Tezy i argumentacja zaprezentowane w tym raporcie są ciągle aktualne, bowiem system opodatkowania nieruchomości nie zmienił się od tego czasu. Nie stworzono także cały czas zintegrowanego systemu informacji o nieruchomościach (katastru), zawierającego w szczególności informacji o wartościach poszczególnych nieruchomości.

W podsumowaniu tego raportu wskazano, że obecna konstrukcja opodatkowania nieruchomości w Polsce (z dominującym systemem opodatkowania „od powierzchni”), odziedziczona de facto po Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, jest z pewnością przestarzała. Taka konstrukcja podatku od nieruchomości - zdaniem ekspertów - nie realizuje efektywnie funkcji fiskalnej, ale także innych wyzwań, przed którymi stoją systemy podatkowe (w przypadku opodatkowania nieruchomości m.in. pobudzanie efektywnego ekonomicznie zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, kształtowanie racjonalnej struktury przestrzennej miast, zdynamizowanie rynku nieruchomości).

W raporcie wskazano m.in.:
- wady i zalety podatku od wartości nieruchomości (podatku katastralnego) i systemów mieszanych opodatkowania nieruchomości (od powierzchni i od wartości).
- przykłady systemów opodatkowania nieruchomości w innych państwach Europy.

W przypadku podatku od wartości nieruchomości (ad valorem) zwanego najczęściej podatkiem katastralnym, opodatkowanie nieruchomości jest bezpośrednio związane z katastrem nieruchomości, w którym zawarte są dane potrzebne do określenia wysokości podatku, np. cechy fizyczne nieruchomości, wartość nieruchomości. Podstawą opodatkowania może być: wartość rynkowa, księgowa lub czynszowa.

Zdaniem autorów omawianego Raportu:
1) Podatek ustalony w oparciu o wartość nieruchomości może być uznany za bardziej sprawiedliwy, gdy wprowadzony zostanie razem z nim system ulg i preferencji dla podatników. Biorąc pod uwagę doświadczenia innych krajów, te mogłyby być skierowane do instytucji społecznych, religijnych, lokali o przeznaczeniu publicznym (np. szkoły, szpitale), ale i do określonych grup podatników jak studenci, seniorzy, osoby niepełnosprawne, rodziny wielodzietne, weterani.
2) System ustalania wysokości podatku ad valorem wymaga zastosowania sformalizowanej (znormalizowanej) metody wyceny nieruchomości, ale i zasad aktualizacji oszacowania. Aktualizacja oszacowania powinna polegać nie tylko na aktualizacji wartości wynikłej z corocznej waloryzacji, ale również na dostosowaniu jej do określonych trendów rynkowych. Aktualizacja danych dotyczących samej nieruchomości każdorazowo w głównej mierze powinna odbywać się na podstawie informacji przekazywanych organom podatkowym przez samych właścicieli.
3) Wartość katastralna nieruchomości powinna być określana poniżej wartości rynkowej i nie powinna być z nią utożsamiana. Odrębność wartości katastralnej od rynkowej uniemożliwi wykorzystanie jej do innych celów niż podatkowe, ale i ograniczy roszczenia podatników.

W raporcie wskazano też, że ewentualne wprowadzenie wartościowego opodatkowania nieruchomości to nie tylko decyzja dotycząca wysokości indywidualnego zobowiązania podatkowego. To zmiana, której konsekwencje obejmują wiele obszarów życia społecznego. Wprowadzenie podatku ad valorem byłoby ogromnym wyzwaniem dla państwa i samorządu, związanego z ewidencją (zakres danych, które należy gromadzić i przetwarzać w przypadku opodatkowania wartościowego jest zdecydowanie większy) i masową wyceną nieruchomości, szczególnie na początku wdrażania nowych rozwiązań. Istotne są także przyszłe zasady działania aktualizowania i kontrolowania danych, jako ważnego składnika całego systemu katastralnego.

Wydaje się, że w końcu trzeba rozpocząć poważną dyskusję społeczną o podatku katastralnym. Pojawiają się głosy, że podatek ten nie powinien objąć pierwszego a nawet drugiego mieszkania danego właściciela (podatnika). Że ew. dopiero od trzeciego i kolejnych mieszkań trzeba wprowadzić podatek katastralny, co spowoduje m.in., że nieopłacalne stanie się trzymanie pustych mieszkań wyłącznie w celach inwestycyjnych, jako lokaty kapitału. Być może koncepcja podatku katastralnego wypracowana w toku szerokich konsultacji, uwzględniająca różne życiowe potrzeby obywateli, zyska kiedyś poparcie społeczne. Ale na pewno dziś nie ma żadnych możliwości wprowadzenia w Polsce tego podatku.

Oprac. Paweł Huczko