Projekt zmian w kks - uwagi RPO

Uwagi RPO do projektu nowelizacji kks

Zastępca RPO Stanisław Trociuk przedstawił wiceministrowi sprawiedliwości Marcinowi Warchołowi uwagi do projektu ustawy o zmianie Kodeksu karnego skarbowego oraz niektórych innych ustaw z 3 marca 2022 r. (UD357). 

Instytucja czynnego żalu

Projekt przewiduje ograniczenie możliwości korzystania z instytucji czynnego żalu. Stanowi bowiem, że zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego zostanie uznane za bezskuteczne, jeżeli dojdzie do jego złożenia po rozpoczęciu przez organ czynności służbowej, w szczególności przeszukania, czynności sprawdzającej lub kontroli zmierzającej do ujawnienia przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego - chyba że czynność ta nie dostarczyła podstaw do wszczęcia postępowania. 

Wobec wejścia w życie tzw. „Polskiego Ładu” zmiana ta może wzbudzać szczególne obawy podatników. Po 1 stycznia 2022 r. obywatele stanęli przed koniecznością odnalezienia się w gąszczu trudnych i skomplikowanych przepisów podatkowych, których wykładnia niejednokrotnie nastręcza wątpliwości także samym organom podatkowym. 

Tym samym ograniczanie możliwości korzystania z instytucji czynnego żalu może w konsekwencji oznaczać nadmierną represyjność wymierzoną w obywateli. Proponowaną zmianę należy zatem uznać za nieuzasadnioną.

Pojęcie wymagalności należności publicznoprawnej

Projektodawca usuwa warunek wymagalności należności publicznoprawnej. Z uzasadnienia wynika, że zamierza w ten sposób mocniej zaakcentować niezależność odpowiedzialności karnej skarbowej, zarówno w sferze zasad odpowiedzialności, jak i skutków, od odpowiedzialności obiektywnej, opartej na ustawach podatkowych i Ordynacji podatkowej.

Oznacza to realizację zasady separacji postępowania podatkowego od postępowania ws. odpowiedzialności za przestępstwo lub wykroczenie karne skarbowe. W praktyce rezygnacja z warunku wymagalności w przypadku instytucji dopuszczających możliwość uchylenia się od sankcji karnych skarbowych może doprowadzić do powstania obowiązku zapłaty umorzonego lub przedawnionego podatku. Takie konsekwencje byłyby nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardu ochrony praw podatnika.

Zmiany w przepisach dotyczących przedawnienia

W projekcie zaproponowano usunięcie § 2 z art. 44 k.k.s., zgodnie z którym karalność przestępstwa skarbowego polegającego na uszczupleniu lub narażeniu na uszczuplenie należności publicznoprawnej ustaje także wówczas, gdy nastąpiło przedawnienie tej należności. Regulacja ta zakłada, że nie ma wtedy możliwości stosowania wobec podatnika represji karnej. Jest to swoistego rodzaju gwarancja dla obywateli, że nie będą ścigani w zakresie przestępstw skarbowych polegających na narażeniu na uszczuplenie należności publicznoprawnej lub jej uszczupleniu w przypadku, kiedy organy państwa i tak nie mogłyby już domagać się jej zapłaty.

Usunięcie art. 44 § 2 k.k.s. skutkować będzie tym, że po upływie terminu przedawnienia prowadzenie postępowania karnego skarbowego nie będzie wykluczone. Jest to zdecydowanie niekorzystna zmiana dla obywateli. Może bowiem dochodzić do sytuacji, w których mimo przedawnienia zaistnieje możliwość prowadzenia postępowania karnoskarbowego. Taki zaś stan nie sprzyja realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. W praktyce obywatele nie będą mieli pewności co do zakresu odpowiedzialności w przypadku przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Dodatkowym problemem może być także obowiązek przechowywania dokumentacji podatkowej. Zasadniczo obywatele powinni dysponować stosowaną dokumentacją do czasu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Obowiązek ten może zostać wydłużony z uwagi na konieczność przedłożenia dokumentacji w celach dowodowych.

Niezależnie od tego RPO stoi na stanowisku, że art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej - w zakresie, w jakim przewiduje, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie, a nie przeciwko osobie - jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Rzecznik złożył w tym zakresie wniosek do Trybunału Konstytucyjnego.

Zawieszanie postępowania karnego skarbowego

Przepis art. 114a k.k.s. stanowi, że „postępowanie w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe może być także zawieszone, jeżeli jego prowadzenie jest w istotny sposób utrudnione ze względu na prowadzoną kontrolę podatkową, kontrolę celno-skarbową lub toczące się postępowanie przed organami podatkowymi, organami celnymi lub sądami administracyjnymi”. 

Zdaniem projektodawcy jest on postrzegany jako jeden z głównych powodów przewlekłości postępowań karnych skarbowych. Planuje zatem ograniczenie jego stosowania w ten sposób, że zawieszenie postępowania karnego skarbowego będzie możliwe jedynie na etapie postępowania przygotowawczego - z wyłączeniem etapu postępowania sądowego (bo sąd nie jest zobowiązany do badania, czy kwota uszczuplenia z aktu oskarżenia odpowiada rzeczywistości).

Art. 114a k.k.s. był przedmiotem wniosku RPO do TK z 22 października  2014 r. Wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 114a z art. 2 i art. 45 Konstytucji oraz że art. 70 § 6 pkt l Ordynacji podatkowej - w zakresie, w jakim przewiduje, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie, a nie przeciwko osobie - z art. 2 Konstytucji (sprawa rozpoznawana pod sygn. akt K 31/14). Argumentacja RPO z tego wniosku pozostaje aktualna.

Pozostawienie art. 114a k.k.s., także w wersji projektu, nie wyeliminuje problemu wszczynania postępowań karnych skarbowych w celu zapobiegania przedawnieniu na gruncie podatkowym. Postulować należy zatem jego uchylenie.

Przerzucenie ciężaru dowodu na oskarżonego

Zgodnie z projektowanym art. 33 § 2 k.k.s. „W razie skazania za przestępstwo skarbowe, z którego popełnienia została osiągnięta, chociażby pośrednio, korzyść majątkowa dużej wartości, albo przestępstwo skarbowe, z którego została lub mogła zostać osiągnięta, chociażby pośrednio, korzyść majątkowa, zagrożone karą pozbawienia wolności, której górna granica jest nie niższa niż 3 lata, lub popełnione w zorganizowanej grupie albo związku mających na celu popełnienie przestępstwa skarbowego za korzyść uzyskaną z popełnienia przestępstwa uważa się mienie, które sprawca objął we władanie lub do którego uzyskał jakikolwiek tytuł w okresie 5 lat przed popełnieniem przestępstwa skarbowego do chwili wydania chociażby nieprawomocnego wyroku, chyba że sprawca lub inna zainteresowana osoba przedstawi dowód przeciwny.”

Już obecnie przerzuca to na oskarżonego ciężar dowodu legalności pochodzenia jego majątku. Przepis wprowadza fikcję prawną, jakoby cały majątek sprawcy nabyty w ciągu 5 lat przed popełnieniem przestępstwa pochodził z innych, nieujawnionych przestępstw. Jako gwarancję obrony jego praw wnioskodawca przywołuje możliwość przedstawienia dowodu przeciwnego przez skazanego. 

Taka konstrukcja budzi zastrzeżenia z punktu widzenia obowiązywania zasady domniemania niewinności. Przerzuca bowiem na oskarżonego ciężar udowodnienia legalnego pochodzenia majątku, w istocie ciężar udowodnienia niewinności, i to nie nawet w zakresie czynu będącego przedmiotem postępowania, lecz domniemanych, abstrakcyjnych przestępstw, których oskarżyciel nie musi nawet określać.

Proponowana zmiana jeszcze bardziej rozszerza zakres stosowania - także do przestępstw, których górna granica zagrożenia karą wynosi dokładnie 3 lata oraz gdy to nie sam sprawca osiągnął lub mógł osiągnąć korzyść majątkową.

Jeśli zatem już obecnie przepis ten jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi i międzynarodowymi standardami domniemania niewinności, tym bardziej negatywnie należy ocenić pomysł jego rozszerzenia.

Zaostrzenie kar

Uzasadnienie projektu nie wyjaśnia, jakie dane empiryczne doprowadziły do takiej zmiany. Do projektu nie dołączono statystyk wyroków skazujących za poszczególne przestępstwa ani wpływu surowości grożącej kary na zapobieganie popełnianiu przestępstw.

Bez zwiększenia skuteczności działania organów ścigania samo zaostrzenie odpowiedzialności karnej nie zadziała prewencyjnie i nie zwiększy nieuchronności kary. W uzasadnieniu nie sposób znaleźć analizy wpływu zaostrzenia na skuteczność przeciwdziałania tym przestępstwom.

Brak danych empirycznych zdaje się prowadzić do wniosku, że proponowana nowelizacja nie spełnia warunku przydatności i konieczności ograniczenia wolności i praw człowieka w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji.