Prawidłowe szacowanie wartości zamówień - kiedy je łączyć, a kiedy dzielić

Zamawiający, przygotowując postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, jest zobowiązany dokonać ustalenia wartości jego przedmiotu zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (dalej: upzp). Wydaje się, że nie jest to problem, ale praktyka pokazuje co innego.

Termin szacowania

Zamawiający powinien dokonać ustalenia wartości zamówienia nie wcześniej niż:

• 3 miesiące przed wszczęciem postępowania na dostawy lub usługi,

• 6 miesięcy przed wszczęciem postępowania na roboty budowlane.

Przy ustalaniu wartości zamówienia musi wziąć pod uwagę średni kurs złotego w stosunku do euro, który obecnie wynosi 3,8771 (patrz: rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 19 grudnia 2007 r. w sprawie średniego kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczania wartości zamówień publicznych).

Zasadniczo ustalona przed wszczęciem postępowania wartość zamówienia pozostaje niezmienna i ma zastosowanie aż do zakończenia postępowania, czyli zawarcia umowy albo ostatecznego unieważnienia postępowania. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 35 ust. 2 upzp, zgodnie z którym, jeżeli po ustaleniu wartości zamówienia nastąpiła zmiana okoliczności mających wpływ na dokonane ustalenie, zamawiający przed wszczęciem postępowania dokonuje zmiany wartości zamówienia.

Wartość zamówienia

Wartością zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług.

W przypadku udzielania zamówienia, którego przedmiotem są dostawy (np. nabywanie rzeczy na podstawie umowy sprzedaży), wartością zamówienia jest zatem całkowite wynagrodzenie wykonawcy netto za realizację przedmiotu zamówienia, tj. wartość towaru wraz z innymi elementami wchodzącymi w zakres przedmiotu zamówienia (np. z przeszkoleniem obsługi, z montażem).

Wartość zamówienia na roboty budowlane ustala się na podstawie:

• kosztorysu inwestorskiego sporządzanego na etapie opracowania dokumentacji projektowej albo na podstawie planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym - jeżeli przedmiotem zamówienia jest ich wykonanie,

• planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym - jeżeli przedmiotem zamówienia jest ich zaprojektowanie i wykonanie.

Zakaz dzielenia zamówienia

Zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów upzp dzielić zamówienia na części lub zaniżać jego wartości. Dlatego w celu stwierdzenia, czy zamawiający może:

• nie stosować upzp przy udzieleniu zamówienia, którego wartość nie przekracza 14 000 euro,

• stosować mniej rygorystyczne przepisy

- należy ustalić, czy zamawiający nie dzieli zamówienia na części i czy tym samym zaniża jego wartość. Oceny należy dokonać zawsze w świetle dokonywanych przez zamawiającego zamówień.

Przepisy upzp nie definiują wprost, co stanowi odrębny przedmiot zamówienia, dlatego wyjaśnienie tego zagadnienia wynika z doktryny i orzecznictwa. W wydawanych opiniach z odrębnym przedmiotem zamówienia (jednym zamówieniem) mamy do czynienia, gdy zamówienie:

• ma obejmować przedmioty (dostawy, usługi, roboty budowlane) o takim samym lub podobnym przeznaczeniu,

• o takim samym lub podobnym przeznaczeniu może być zrealizowane przez jednego wykonawcę.

 

Podobne zamówienia, jeżeli mogą zostać zrealizowane przez jednego wykonawcę, należy traktować jako jedno zamówienie, którego wartość powinna zostać oszacowana zgodnie z art. 32 ust. 1 upzp. W tym celu należy zweryfikować, czy na rynku istnieją wykonawcy, którzy w zwykłym toku spraw mogą się podjąć zrealizowania całości zamówienia. Brak możliwości wykonania powiązanych funkcjonalnie i czasowo robót budowlanych, dostaw lub usług przez jednego wykonawcę oznacza, że nie stanowią one jednego zamówienia (np. w przypadku nadzoru inwestorskiego dotyczącego inwestycji różnych rodzajowo, w których wykonawcy muszą legitymować się innymi uprawnieniami).

Zamawiający powinien też rozważyć, czy nie ma w danym przypadku do czynienia z zamówieniami udzielanymi w częściach, a tym samym z obowiązkiem sumowania ich wartości.

Przykład

Zamawiający zamierza dokonać zakupu określonych artykułów spożywczych. Jak powinien ten zakup potraktować zamawiający?

Z uwagi na fakt, że artykuły spożywcze mają to samo przeznaczenie, zamawiający najpierw powinien rozstrzygnąć to, czy zakup poszczególnych asortymentów spożywczych należy traktować jako zamówienie częściowe, czy też odrębne. Wyznacznikiem tego jest ich dostępność u jednego wykonawcy. Zachodzi ona wtedy, gdy określone artykuły „normalnie” dostępne są u jednego wykonawcy. Jeżeli zamawiający przyjmie, że poszczególne artykuły, które ma zamiar zakupić, są realizowane przez jednego wykonawcę, to ma do czynienia z zamówieniami częściowymi i ustala wartość zamówienia, sumując wszystkie części (asortymenty) zamówienia. Zamawiający może też udzielić tych zamówień w ramach jednego postępowania z możliwością składania ofert częściowych w zakresie przez siebie wyodrębnionym. Natomiast gdy określone artykuły nie są dostępne u jednego wykonawcy, ma do czynienia z zamówieniami odrębnymi, których wartość szacuje właściwie do ich zakresu.

Problem z tym, czy zachodzi obowiązek sumowania wartości udzielanych zamówień, czy też należy potraktować zamówienia jako odrębne, dotyczy także robót budowlanych. W tym zakresie np. Europejski Trybunał Sprawiedliwości uznaje, że o tym, czy w konkretnym przypadku można mówić o zamówieniu na jeden obiekt budowlany, decyduje okoliczność, czy wynik całości robót budowlanych lub inżynieryjnych może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną (wyrok ETS z 5 października 1998 r. w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Francuskiej (C-16/98), zachowujący nadal aktualność). Stwierdzenie takiej okoliczności powoduje, że całość robót budowlanych udzielanych w kilku postępowaniach należy brać pod uwagę w kontekście ustalenia obowiązku stosowania przepisów upzp.

Trybunał wskazał we wspomnianym wyroku, że jest zrozumiałe, iż z powodów administracyjnych lub innych program robót budowlanych zmierzających do wykonania obiektu budowlanego może być przedmiotem kilku procedur, których inicjatywa pochodzi od różnych zamawiających. Może tak być np. w przypadku budowy drogi przechodzącej przez terytorium kilku władztw lokalnych, z których każda odpowiada administracyjnie za jej odcinek. Zdaniem ETS, cel stosowania procedur zamówień nie zostałby jednak osiągnięty, gdyby zakres ich stosowania był wyłączony z tego powodu, że szacowana wartość każdego odcinka obiektu budowlanego byłaby niższa od progu zastosowania unijnych przepisów dotyczących zamówień.

Przykład

Zamawiający planuje udzielenie zamówień:

• na montaż w pokojach klimatyzatorów o wartości 10 000 euro,

• na wykonanie tablic i instalacji elektrycznych służących do podłączenia klimatyzatorów o wartości 6000 euro oraz

• na malowanie pomieszczeń biurowych o wartości 20 000 euro.

Czy powinien zsumować ich wartość?

Ponieważ zamówienie na montaż klimatyzatorów oraz na wykonanie tablic stanowi to samo przedsięwzięcie (są ze sobą związane), należy zsumować wartość zamówień i zastosować przepisy upzp. Nie można ich potraktować jako odrębnych zamówień i z uwagi na wartość - nieprzekraczającą progu upzp - udzielić bez stosowania jej przepisów.

O naruszeniu zakazu zawartego w art. 32 ust. 2 upzp, poprzez podzielenie zamówienia na części, może być mowa wyłącznie wtedy, gdy działający z należytą starannością zamawiający potrafi przewidzieć wszystkie tożsame lub podobne zamówienia, które mogą zostać zrealizowane przez jednego wykonawcę, i pomimo to nie szacuje ich wartości zgodnie z art. 32 ust. 4 upzp. Inaczej jest w sytuacji, gdy zamawiający, udzielając pierwszego z tożsamych zamówień, nie wie i postępując z należytą starannością nie może przewidzieć konieczności udzielenia kolejnych zamówień. Wówczas kolejne zamówienia stanowią odrębne zamówienia, które są udzielane w oddzielnych postępowaniach, a do ich wartości nie dolicza się wartości udzielonych już wcześniej zamówień.

Wartość zamówienia w częściach

Jeżeli zamawiający udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia (art. 32 ust. 4 upzp). Oznacza to możliwość przeprowadzenia przez zamawiającego kilku postępowań o udzielenie jednego zamówienia publicznego.

Zamówienie udzielane jest w częściach wtedy, gdy zamawiający z góry przewiduje zakres całego zamówienia i możliwe jest jego jednorazowe udzielenie, lecz z określonych względów (np. organizacyjnych, technicznych, gospodarczych) podejmuje decyzję o udzielaniu go sukcesywnie. Każdorazowy pojedynczy zakup jest częścią całorocznego zamówienia, dlatego ustalenie jego wartości powinno być dokonane zgodnie z art. 32 ust. 4. Wówczas dla każdego odrębnego postępowania prowadzonego w celu udzielenia części zamówienia przyjmuje się wartość całego zamówienia i ona jest decydująca dla zastosowania określonych przepisów upzp (np. dotyczących miejsca publikacji ogłoszenia o zamówieniu, obowiązku żądania wadium lub dokumentów). Może zdarzyć się zatem sytuacja, gdy zamawiający obowiązany będzie stosować procedury upzp, pomimo że wartość poszczególnych części zamówienia nie będzie przekraczała kwoty 14 000 euro.

Wartość zamówienia przy ofertach częściowych

Podobnie jak przy udzielaniu zamówień w częściach, w sytuacji gdy zamawiający dopuszcza składanie ofert częściowych (tzw. zadania, pakiety), przyjmuje się za wartość zamówienia sumę wartości poszczególnych zadań. Wartość ta jest decydująca dla zastosowania odpowiednich przepisów upzp. Podział przedmiotu zamówienia na tzw. pakiety w jednym postępowaniu nie stanowi niedozwolonego podziału zamówienia na części w myśl art. 32 ust. 2 upzp.

Brak rozstrzygnięcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego co do poszczególnych części zamówienia, w przypadku gdy zamawiający dopuścił możliwość składania ofert częściowych, powoduje konieczność unieważnienia wyłącznie tych zadań, które nie zostały rozstrzygnięte. W pozostałym zakresie postępowanie jest ważne i zamawiający może zawrzeć umowy z wykonawcami, którzy złożyli najkorzystniejsze oferty częściowe. Aby dokonać wyboru wykonawców na pozostałe części zamówienia, zamawiający zazwyczaj przeprowadza kolejne postępowanie. W tym celu dokonuje również ponownego oszacowania wartości zamówienia, biorąc pod uwagę wyłącznie zakres zamówienia nieudzielonego we wcześniejszym postępowaniu, które jednocześnie czyni przedmiotem nowego postępowania.

 

Gdy zamawiający udziela nowego zamówienia (ponownie określa m.in. przedmiot tego zamówienia oraz jego szacunkową wartość), do postępowania takiego stosuje się przepisy upzp wynikające z ponownego oszacowania wartości przedmiotu zamówienia. Zasada ta dotyczy jedynie obiektywnie niezawinionych przez zamawiającego sytuacji, w których został zmuszony przez niezależne okoliczności (np. niezłożenie ofert przez wykonawców pomimo prawidłowego przeprowadzenia postępowania) do częściowego unieważnienia postępowania. Zamawiający nie może swym postępowaniem dążyć do sytuacji, gdy w wyniku unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia prowadzonego z podziałem na części, po ponownym oszacowaniu wartości nierozstrzygniętych części, udzieli zamówienia poza upzp albo w wyniku zastosowania procedury przewidzianej dla zamówień o wartości poniżej tzw. progów unijnych.

Przykład

Zamawiający ogłosił przetarg nieograniczony o wartości zamówienia powyżej 133 000 euro. Podzielił je na 3 zadania. Niestety, oferty wpłynęły tylko na jedno zadanie i w tym zakresie została zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego. Na pozostałe 2 zadania unieważniono postępowanie, ale zamawiający chce w tym samym roku przeprowadzić nowy przetarg. W tym celu dokonuje ponownego oszacowania wartości zamówienia wobec 2 zadań. W jaki sposób powinien je oszacować?

Jeżeli suma wartości pozostałych dwóch zadań przekroczy kwotę 133 000 euro, zamawiający powinien zastosować tzw. unijną procedurę. Natomiast gdy suma nierozstrzygniętych 2 zadań zmniejszy się do kwoty poniżej 133 000 euro, zamawiający może zastosować procedurę właściwą dla zamówień o wartości do 133 000 euro, pomimo że wartość pierwotnego postępowania była powyżej tej kwoty.

Zamówienia uzupełniające

Zamawiający, przewidując udzielenie zamówień uzupełniających przy ustalaniu wartości zamówienia, obowiązany jest uwzględnić wartość zamówień uzupełniających (art. 32 ust. 3 upzp). Tak ustalona przez zamawiającego wartość zamówienia stanowi podstawę stosowania odpowiedniej procedury przewidzianej w upzp.

Przepisy upzp, w tym w szczególności określone w art. 67 ust. 1 pkt 6 i 7, nie zobowiązują zamawiającego, aby przy ustalaniu wartości zamówienia obejmującego zamówienia uzupełniające zawsze uwzględniał ich 20-proc. (dostawy) albo 50-proc. (usługi lub roboty budowlane) zakres liczony w stosunku do wartości zamówienia podstawowego. Zakres ten jest jedynie zakresem maksymalnym zamówień uzupełniających, który zamawiający może przewidzieć do udzielania w trakcie wykonywania umowy w sprawie zamówienia publicznego. Jeżeli zatem zamawiający przewiduje mniejszy od wymienionego zakres zamówienia uzupełniającego, przy szacowaniu wartości zamówienia uwzględnia wyłącznie tę wartość. Przykładowo, jeżeli zamawiający zamierza udzielić zamówień uzupełniających o wartości 15% wartości zamówienia podstawowego, to jedynie tę wartość uwzględnia ustalając wartość całego zamówienia.

Dostawy lub usługi powtarzające się okresowo

Obowiązek sumowania wartości zamówień udzielanych w ciągu roku dotyczy także zamówień na dostawy lub usługi powtarzające się okresowo. Ich podstawową cechą jest cykliczność, tj. powtarzanie się w ściśle określonych, niekoniecznie jednakowych, odstępach czasu, co wynika ze stałego zapotrzebowania na dane dostawy lub usługi, które muszą być regularnie zaspokajane (np. przy usługach sprzątania, ochrony).

Zapamiętaj!

Nie można mówić o dostawach lub usługach powtarzających się okresowo, jeżeli zamówienia mają charakter nieprzewidywalny.

Ponadto istotną część takich zamówień charakteryzuje brak możliwości ich skumulowania i realizacji jednorazowo bez szkody dla zamierzonego efektu ich wykonania. Prawidłowa kwalifikacja dostaw lub usług pod tym względem ma istotne znaczenie dla wskazania podstawy prawnej - a tym samym i sposobu szacowania wartości zamówienia. Do ustalania wartości zamówienia dla dostaw i usług powtarzających się okresowo stosuje się art. 34 upzp, umożliwiający zamawiającemu wybór sposobu oszacowania.

Szacując wartość według art. 34 ust. 1 pkt 1 upzp, zamawiający uwzględnia łączną wartość umów o zamówienie publiczne zawartych w terminie poprzednich 12 miesięcy lub w poprzednim roku budżetowym. W odniesieniu do zamówień udzielonych w okresie poprzednich 12 miesięcy lub w poprzednim roku budżetowym zamawiający uwzględnia również zmiany ilościowe zamawianych dostaw lub usług. Jeżeli natomiast w poprzednich 12 miesiącach lub w poprzednim roku budżetowym zamawiający nie udzielał zamówień tego samego rodzaju na dostawy lub usługi powtarzające się okresowo, powinien szacować wartość zamówienia według art. 34 ust. 1 pkt 2 upzp, a więc biorąc pod uwagę łączną wartość zamówień tego samego rodzaju, które mają być świadczone w terminie 12 miesięcy następujących po pierwszej dostawie lub usłudze. Zamawiający powinien pamiętać, że wybór podstawy ustalenia wartości zamówienia na dostawy lub usługi powtarzające się okresowo nie może być dokonany w celu uniknięcia stosowania przepisów upzp.

Podstawy prawne

• Ustawa z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz.U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. Nr 220, poz. 1420)

• Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 19 grudnia 2007 r. w sprawie średniego kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczania wartości zamówień publicznych (Dz.U. Nr 241, poz. 1763)