Opodatkowanie VAT czynności z zakresu edukacji publicznej i opieki społecznej

Minister Finansów wydał interpretację ogólną dotyczącą bardzo kontrowersyjnego tematu czynności wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego (jst) w związku z realizacją zadań publicznych w zakresie edukacji publicznej oraz pomocy społecznej. Po wejściu w życie ustawy z dnia 5 września 2016 r. „centralizacyjnej” jst były obowiązane do rozliczania dla potrzeb VAT obrotów nie rozpoznawanych dotychczas przez jednostki budżetowe, co rodziło wiele wątpliwości i sporów. Organy podatkowe zajmowały sprzeczne stanowiska w materii opodatkowania czynności szkół i przedszkoli jak również usług opiekuńczych. W praktyce, w toku prowadzonych postępowań, akceptowały traktowanie tych wpływów jako nie podlegających VAT. Jednakże, w wydawanych „oficjalnie” interpretacjach indywidualnych prawa podatkowego, Minister Finansów a potem Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, nakazywał ich opodatkowanie VAT (na szczęście jako czynności zwolnione). Nawet opłaty z tytułu wydania legitymacji czy za duplikaty świadectw były uznawane za opodatkowane (VAT zw). Stanowiska takie powodowały nowe obciążenia administracyjne dla wielu jednostek budżetowych, jst bowiem w większości zaczęły po centralizacji rozliczać takie wpływy dla potrzeb VAT (w rejestrach, deklaracjach, JPK).

Niektóre z jst podejmowały jednak decyzję o nieraportowaniu opłat, na bazie licznego orzecznictwa sądowego potwierdzającego brak konieczności opodatkowania ww. wpływów. Przykładowo, w wyroku z 9 czerwca 2017r. (sygn. I FSK 1317/15) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż opłata za pobyt i wychowanie dzieci w przedszkolach oraz opłaty za wyżywienie nie podlegają VAT, gdyż w swym charakterze zbliżone są do daniny publicznej, a strony nie mają pełnej swobody w ustaleniu jej wysokości.  Niemal identyczny był wyrok z 9 czerwca 2017r. NSA o sygn. I FSK 1271/15 dotyczący szkół. Zaś dwa wyroki NSA z 14 grudnia 2017r. przesądziły, że miasto nie jest podatnikiem VAT, gdy pobiera opłaty m.in. za pobyt dzieci w żłobkach, „wsad do kotła” (sygn. I FSK 2196/15) oraz od mieszkańców w domach pomocy społecznej ( sygn. I FSK 2073/15). Zdaniem NSA, nie można tu mówić o ekwiwalentności pobieranych świadczeń, rekompensują one jedynie niewielki procent kosztów.

Niestety, każda jst, która chciała zapewnić sobie bezpieczeństwo podatkowe w drodze interpretacji, skazana była na obronę swojego stanowiska w sądzie. Wszystkie wydawane przez Dyrektora KIS interpretacje bowiem były dla jst negatywne.

Podstawy prawne sporu

Kto i kiedy jest podatnikiem VAT

Przypomnijmy, że opodatkowaniu VAT podlegają wyłącznie czynności (transakcje) dokonywane przez podatników VAT.  W myśl art. 15 ust. 1 ustawy o VAT podatnikami VAT są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o VAT – bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o VAT działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Ustalając, czy jednostka samorządu terytorialnego występuje w danym przypadku w charakterze podatnika VAT, należy uwzględnić treść art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, w którym zastrzeżono, że za podatników VAT nie uznaje się organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których jednostki te zostały powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

W konsekwencji jst:

1)  nie działają w charakterze podatników VAT – w zakresie, w jakim realizują nałożone  odrębnymi przepisami zadania, dla realizacji których jednostki te zostały powołane (np. wydając decyzje czy postanowienia),

2)  działają w charakterze podatników VAT – w zakresie, w jakim na podstawie zawartych  umów cywilnoprawnych dokonują czynności (transakcji) mających charakter działalności gospodarczej.

Ponadto, jst  nie będzie występowała w roli podatnika VAT w sytuacji, gdy podlegające jej jednostki (OSP, DPS, szkoła, przedszkole itp) dokonają czynności mających na celu realizację zadań, do wykonania których ta jednostka (jst) została powołana i które zostały na nią nałożone odrębnymi przepisami (tzw. zadania statutowe). Analogicznie – jst zyska status podatnika VAT w związku z czynnościami wykonywanymi przez podległe jej jednostki (w tym OPS) na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych oraz w związku z wykonaniem przez te jednostki czynności innych niż związane z wykonaniem zadań własnych czy statutowych.

Czynności opodatkowane VAT

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o VAT opodatkowaniu podatkiem VAT podlegają następujące czynności (transakcje):

1) odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju;

2) eksport towarów;

3) import towarów na terytorium kraju (tj. przywóz towarów z terytorium państwa trzeciego na terytorium Unii Europejskiej);

4) wewnątrzwspólnotowe nabycie towarów za wynagrodzeniem na terytorium kraju;

5) wewnątrzwspólnotowa dostawa towarów (tj. wywóz towarów z terytorium kraju na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej inne niż terytorium Polski poprzez dokonanie czynności określonych w art. 7 ustawy o VAT).

W art. 7 ust. 1 ustawy o VAT określono, że przez dostawę towarów rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel. W art. 8 ustawy o VAT wskazano natomiast, że przez świadczenie usług rozumie się każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów w rozumieniu art.7. Zgodnie z poglądem ukształtowanym przez orzecznictwo (przedstawionym tu w dużym uproszczeniu) z usługą mamy do czynienia wówczas, gdy jednocześnie wystąpią wszystkie poniższe elementy: świadczący, beneficjent, świadczenie, wynagrodzenie, związek wynagrodzenia ze świadczeniem.

Opodatkowanie to nie zwolnienie

Należy podkreślić, że czynności niepodlegające VAT oraz czynności zwolnione to dwie różne kategorie, których nie można ze sobą utożsamiać. Czynności nieobjęte zakresem ustawy o VAT nie pociągają za sobą skutków podatkowych ani konieczności raportowania. Nie obligują także do wystawienia faktury czy paragonu ani nie wymagają ujęcia w deklaracji bądź rejestrach. W przypadku czynności zwolnionych konieczne może się natomiast okazać wystawienie faktury.

Interpretacja ogólna

W interpretacji, Minister Finansów stwierdza, że w odniesieniu do określonych czynności związanych z realizacją zadań w zakresie edukacji publicznej oraz pomocy społecznej, jst nie występują w roli podatników VAT i tym samym ich wykonywanie nie podlega opodatkowaniu VAT, o ile spełnione są określone przesłanki.

Zdaniem MF, w celu określenia jak traktowane są, w oparciu o przepisy ustawy o VAT, wykonywane przez jst czynności, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy jednostki te wykonują samodzielnie działalność gospodarczą.

Wprawdzie pojęcie działalności gospodarczej ma obiektywny charakter, co oznacza, że działalność tę ocenia się niezależnie od jej celów lub rezultatów, jednak aby dana działalność kwalifikowała się jako działalność gospodarcza musi mieć ona charakter trwały i być wykonywana w zamian za wynagrodzenie otrzymywane przez autora danej transakcji (np. postanowienie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – dalej: „TSUE”, z dnia 20 marca 2014 r. w sprawie C-72/13 Gmina Wrocław v. Minister Finansów, pkt 16). W odniesieniu do czynności wykonywanych przez jst istotne znaczenie ma zwłaszcza ta druga przesłanka.

Kwestia odpłatności za wykonywane świadczenia w kontekście uznania ich za działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów dotyczących podatku VAT była przedmiotem orzecznictwa TSUE. W wyroku z dnia 29 października 2009 r. w sprawie C-246/08 Komisja v. Finlandia, w pkt 44 TSUE wskazał, „(…) zgodnie z orzecznictwem świadczenie usług tylko wtedy dokonywane jest „odpłatnie” w rozumieniu art. 2 pkt 1 szóstej dyrektywy, jeżeli pomiędzy usługodawcą i usługobiorcą istnieje stosunek prawny, w ramach którego dochodzi do wymiany świadczeń wzajemnych, a wynagrodzenie otrzymywane przez usługodawcę stanowi rzeczywisty ekwiwalent usługi świadczonej na rzecz usługobiorcy (zob. w szczególności wyroki: ww. w sprawie Tolsma, pkt 14; z dnia 5 czerwca 1997 r. w sprawie C 2/95 SDC, Rec. s. I 3017, pkt 45; ww. w sprawie MKG-Kraftfahrzeuge-Factoring, pkt 47)”.

W świetle powyższego badanie, czy występuje ekwiwalentność świadczeń, ma istotne znaczenie dla stwierdzenia istnienia działalności gospodarczej. Orzecznictwo TSUE w zakresie odpłatności za wykonywane czynności – w kontekście stwierdzenia, czy dochodzi do prowadzenia działalności gospodarczej – dotyczyło również podmiotów publicznych.

Badając, czy dana czynność wykonywana przez jst stanowi działalność gospodarczą, należy brać pod uwagę wskazane w orzecznictwie TSUE przesłanki i ich występowanie w konkretnej sprawie. Przykładowo zatem należy ocenić: czy warunki realizacji danego świadczenia odbiegają od warunków, na jakich realizowane byłoby ono przez inne podmioty gospodarcze, w jakim reżimie prawnym wykonywane są dane czynności, czy istnieje asymetria pomiędzy kosztami wykonywania danych świadczeń a odpłatnością ponoszoną przez ich beneficjentów, w jakim stopniu ponoszona odpłatność stanowi rzeczywistą wartość otrzymywanych świadczeń, czy odpłatność uzależniona jest od sytuacji majątkowej beneficjenta. Oceny takiej należy dokonać przy uwzględnieniu wszystkich występujących w danej sprawie okoliczności.

Mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając sposób organizacji i realizacji zadań przez polską administrację samorządową uznać należy, że większość czynności wykonywanych przez jst, m.in. z uwagi na brak spełnienia przesłanki dotyczącej odpłatności, nie stanowi działalności gospodarczej, a w konsekwencji czynności te nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Na powyższe stanowisko nie wpływa okoliczność, że jst formalnie posiadają status podatnika tego podatku tzn. są wyposażone w osobowość prawną oraz w określonym zakresie wykonują samodzielnie działalność gospodarczą w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o VAT. Należy bowiem zaznaczyć, że posiadanie statusu podatnika przez dany podmiot nie oznacza automatycznie, że występuje on w roli podatnika w odniesieniu do wszystkich wykonywanych przez siebie czynności.

Niezależnie od posiadanego przez jest formalnego statusu podatnika podatku od towarów i usług, zarówno w przypadku braku uznania wykonywanych przez nią czynności za działalność gospodarczą lub też wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 15 ust. 6 ustawy o VAT (odpowiednio w art. 13 ust. 1 dyrektywy 2006/112/WE), czynności te nie będą podlegały opodatkowaniu VAT.

Minister wskazał, że stosownie do przepisów:

• art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,
• art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym,
• art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa,

jst wykonują należące do ich właściwości zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 i 8 ustawy o samorządzie gminnym zadania własne gminy obejmują sprawy:

• pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,
• edukacji publicznej.

Powyższe zadania, w zakresie przewidzianym przez ustawy, należą również do zadań powiatu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym) oraz samorządu województwa (art. 14 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o samorządzie województwa).

W celu realizacji ww. zadań jst mogą tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).

Wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jst (art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

W odniesieniu do zadań w zakresie edukacji publicznej oraz pomocy społecznej należy wskazać, że warunki ich realizacji (reżim) określają ustawy szczególne dotyczące oświaty i pomocy społecznej.

Z przepisów tych ustaw wynika m.in. krąg osób, do których kierowane są określone świadczenia, warunki przyznania prawa do korzystania z nich, sposób kształtowania odpłatności za te świadczenia (co do zasady wysokość odpłatności powiązana jest z sytuacją majątkową beneficjenta) i ewentualnych zwolnień od opłat, warunki jakie musi spełniać podmiot realizujący te świadczenia.

Istotne jest (w świetle przesłanek przemawiających za uznaniem, określonej czynności za działalność gospodarczą), że odpłatność za świadczenia w ramach realizacji ww. zadań, jeśli występuje, nie jest, co do zasady, ustalana według kryteriów rynkowych – ich wysokość określana jest na podstawie przepisów prawa i nie ma zwykle związku z rzeczywistymi kosztami, które ponosi jst.

Zasadniczo również warunki realizacji przedmiotowych zadań odbiegają od warunków, w jakich realizowane byłyby te czynności przez inne podmioty gospodarcze.

Stosownie do treści art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, jest mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki publiczne. Ustawa ta określa czynności, które powinny być wykonywane przez jst (jednostki organizacyjne utworzone przez jst) prowadzące jednostki oświatowe.

Do jednostek powoływanych celem realizacji zadania własnego jst w postaci edukacji publicznej, zaliczyć należy m.in. przedszkola, szkoły podstawowe, szkoły ponadpodstawowe, zespoły szkół specjalnych, zespoły szkół integracyjnych, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze, zespoły szkół zawodowych, zespoły szkół zawodowych specjalnych, zespoły szkół ogólnokształcących, bursy i schroniska młodzieżowe. Wskazane jednostki świadczą usługi w zakresie kształcenia i wychowania dzieci i młodzieży w oparciu o przepisy ustawy Prawo oświatowe. Jednostki te mogą również dokonywać świadczeń ściśle związanych ze świadczonymi usługami w zakresie kształcenia i wychowania, takich jak np.: zapewnianie wyżywienia dla wychowanków placówek, opieka w przedszkolu ponad podstawę programową, wydawanie duplikatów legitymacji szkolnych lub duplikatów świadectw ukończenia roku szkolnego, organizowanie przez szkoły tzw. „zielonych szkół”. Za dodatkowe czynności zwykle pobierane są opłaty.

Działalność ww. jednostek organizacyjnych jst finansowana jest środkami pochodzącymi z budżetu jst albo z tytułu opłat dokonywanych przez osoby korzystające ze świadczonych usług. Sposób realizacji tych świadczeń określają przepisy prawa. W przypadku istnienia odpłatności zwykle nie dochodzi do pełnej ekwiwalentności i wzajemności świadczeń wykonywanych w ramach zawieranego stosunku prawnego.

Polecamy: Nowy JPK_VAT z deklaracją i ewidencją. Poradnik Gazety Prawnej 4/2020

Podobnie jest w przypadku realizacji zadań w zakresie pomocy społecznej, których obowiązek zapewnienia przez jst wynika z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W szczególności należy wskazać na czynności realizowane przez jst (w tym czynności wykonywane przez ośrodki i zakłady opiekuńcze), takie jak np. usługi opiekuńcze dla osób samotnych wymagających pomocy innych osób, zapewnienie pobytu w domu pomocy społecznej, gdzie zwykle odpłatność za świadczenia określana jest w drodze decyzji, na podstawie przepisów określających szczegółowe warunki ich przyznawania i odpłatności za te świadczenia (przepisy te przewidują również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat). W zakresie tej działalności również na ogół nie dochodzi do pełnej ekwiwalentności i wzajemności świadczeń wykonywanych w ramach stosunku prawnego zawieranego w oparciu o przepisy regulujące kwestie pomocy społecznej.

Jak zatem wynika z powyższego, znaczna część wykonywanych przez jst działań w zakresie edukacji publicznej oraz pomocy społecznej jest realizowana na podstawie przepisów prawa, tym samym jednostki te, nie mogą działać w sposób wolnorynkowy czy konkurencyjny, jako podmiot gospodarczy. Pobierane zaś za wykonywane czynności opłaty w wielu przypadkach nie mogą być uznane za rzeczywistą równowartość świadczenia.

Minister podsumowuje: za uzasadnione uznać należy, że w odniesieniu do określonych czynności związanych z realizacją zadań w zakresie edukacji publicznej oraz pomocy społecznej, jst nie występują w roli podatników VAT i tym samym ich wykonywanie nie podlega opodatkowaniu VAT, o ile spełnione są omówione wcześniej przesłanki, w szczególności, gdy wykonywanie tych czynności jest podporządkowane ścisłemu reżimowi publiczno-prawnemu, a pobierane opłaty nie mogą być uznane za rzeczywistą równowartość świadczenia. Dotyczy to również sytuacji, gdy jednostki te współpracują w wykonywaniu tych zadań.

Mając na uwadze, że w dotychczas wydawanych interpretacjach indywidualnych prezentowane było stanowisko, zgodnie z którym opisana działalność, związana z realizacją zadań ustawowych w zakresie edukacji i opieki społecznej, podlegała opodatkowaniu VAT, objęta jednak była zwolnieniem od podatku, oraz mając na względzie, że zastosowanie niniejszej interpretacji do takich czynności nie wiąże się generalnie ze zmianą kwot w rozliczeniach podatkowych, z punktu widzenia ekonomiki postępowania należy uznać za niezasadne kwestionowanie rozliczeń w tym zakresie.

Znaczenie dla jst

Interpretacja ma szansę zamknąć bezcelowe spory dotyczące czynności, które i tak nie wpływają na wysokość płaconego podatku (ewentualny wpływ może być jedynie pośredni – poprzez zmianę współczynnika odliczenia VAT) a powodują wiele niepotrzebnej pracy w samorządach. Należy jednak zwrócić uwagę, że Ministerstwo nie powiedziało wprost: czynności edukacji publicznej i opieki społecznej są poza VAT lecz zakreśliło warunki aby za takie je uznawać. Samorządy zatem nie są zupełnie zwolnione z badania czy dana czynność przez nie wykonywana stanowi działalność gospodarczą. Przykładowo, musimy nadal oceniać czy warunki realizacji danego świadczenia odbiegają od warunków, na jakich realizowane byłoby ono przez inne podmioty gospodarcze, czy istnieje asymetria pomiędzy kosztami wykonywania danych świadczeń a odpłatnością itd.

Interpretacja ogólna z 10 czerwca 2020 r. o sygn. PT1.8101.3.2019PT1.8101.3.20

Joanna Rudzka, Doradca Podatkowy