Międzynarodowa wymiana informacji finansowo-podatkowych

 

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej, a w konsekwencji – realizacja traktatowych swobód przyczyniły się do rozszerzenia wymiany handlowej i usługowej polskich przedsiębiorstw z partnerami z Unii. Polskie firmy stały się integralną częścią organizmu gospodarczego Wspólnoty i, jako takie, poddane są rygorom prawa europejskiego. Oznacza to między innymi, że ich działalność w zakresie kontaktów gospodarczych z podmiotami zagranicznymi podlega usystematyzowanej kontroli. W tym kontroli podatkowej. Co prawda państwa członkowskie kształtują autonomicznie swoje systemy podatkowe w ramach zakreślonych przez traktaty, jednakże przepisy wewnętrzne każdego kraju członkowskiego w zakresie wymiany informacji podatkowych między uprawnionymi organami finansowymi są zgodne z przepisami wspólnotowymi, co ułatwia sprawność działania i współpracy organów skarbowych.

Taki system wymiany informacji podatkowej nie dotyczy wyłącznie państw członków Unii Europejskiej. Wymiana taka jest możliwa również z państwami trzecimi, ale tylko takimi, z którymi Polska ma podpisaną umowę o unikaniu podwójnego opodatkowania. Co to oznacza dla polskich podmiotów gospodarczych? Obala stereotyp, że ociężałość machin biurokratycznych w poszczególnych państwach daje możliwość ukrycia uchybień podatkowych, a także zamierzonych działań w zakresie unikania opodatkowania w skali międzynarodowej.

Przez pojęcie wymiany informacji podatkowej należy rozumieć nie tylko wymianę dwustronną między organami podatkowymi poszczególnych państw. Mogą to być informacje udzielane jednostronnie na życzenie organów innego państwa, może to być przekazywanie tych informacji (za zgodą państwa wnioskującego) organom innych państw, lub też wnioskowanie do innych państw o udzielenie takich informacji. Może to być także wymiana informacji nie poprzedzona wnioskiem, czyli informacja udzielana z urzędu. Procedura ta może dotyczyć każdego podmiotu, który podlega prawu podatkowemu danego państwa, lub na którym ciąży obowiązek podatkowy i nie jest egzekwowany. Mogą to być osoby fizyczne, spółki prawa handlowego, rodzime i mające siedzibę w innym państwie, działające również poza jurysdykcją Unii. Dotyczy to oddziałów i przedstawicielstw firm, mających siedzibę w dowolnym kraju. Przyjęte kryterium dotyczy zatem nie tylko faktycznego, zgodnego z decyzją organu podatkowego, faktu bycia podatnikiem, ale również domniemanego, wymagalnego obowiązku podatkowego. Chodzi przede wszystkim o podmioty, które nie dokonały stosownych czynności rejestracyjnych na terenie danego państwa, a prowadzą quasi-działalność handlową lub usługową na jego terenie. Zwłaszcza w dobie świadczenia działalności usługowej i handlowej na odległość, bez potrzeby fizycznej obecności sprzedawcy, jest to szczególnie ważne.

Przepisy normujące zasady wymiany informacji podatkowej oparte są na dyrektywach Unii Europejskiej oraz na wewnętrznych aktach prawa podatkowego poszczególnych państw. W Polsce są to przepisy ordynacji podatkowej.

Najważniejszym aktem prawnym Unii w tym zakresie jest dyrektywa Rady 77/799/EWG z 19 grudnia 1977 r. o wzajemnej pomocy właściwych władz państw członkowskich w dziedzinie podatków bezpośrednich. Była ona czterokrotnie modyfikowana. Ostatnia zmiana miała miejsce w 2004 r. Początkowo, jak wskazuje treść dyrektywy, dotyczyła tylko podatków bezpośrednich, ale ostatnia nowelizacja (2004/56/WE) wprowadziła dodatkowo możliwość wymiany informacji dotyczącej niektórych podatków konsumpcyjnych oraz podatków od premii ubezpieczeniowych. Jednocześnie wprowadzono możliwość wykorzystania uzyskanych informacji do wymierzania innych opłat, ceł i podatków, aniżeli wymienione w dyrektywie z 1977 r. Ponieważ istnieją pewne rozbieżności w definicjach niektórych podatków w poszczególnych państwach, dyrektywa zezwala na objęcie informacją podatkową również podatków o identycznym lub podobnym charakterze, jak podatki w niej zdefiniowane. Dotyczy to sytuacji prawnej, kiedy po wejściu w życie dyrektywy w niektórych państwach pojawią się nowe obciążenia podatkowe, które nie mogły być zdefiniowane w przepisach dyrektywy.

Zgodnie z przepisami dyrektywy z 1977 r. informacje przekazywane w drodze współpracy właściwych władz państw członkowskich:

– nie mogą być przekazywane osobom nieupoważnionym, stanowi to bowiem zagrożenie dla podstawowych praw jednostki i swobody działalności gospodarczej. Podmiotowo informacje powinny być udostępniane tylko osobom, które bezpośrednio zajmują się naliczaniem podatku lub kontrolą podatkową. W niektórych krajach (np. w Polsce) obowiązują ponadto szczególne przepisy dotyczące ochrony danych osobowych, których przestrzeganie należy każdorazowo uwzględnić;

– nie mogą być wykorzystywane dla celów innych niż podatkowe i w zakresie procedury karnej skarbowej;

– na żądanie strony udzielającej informacji państwo otrzymujące informacje musi nadać im taki sam stopień poufności, jakie mają one w państwie, które ich dostarczyło;

– mogą być wykorzystane podczas publicznych rozpraw sądowych lub w orzeczeniach sądowych (z zastrzeżeniem wniesienia sprzeciwu przez zainteresowane państwo w określonym terminie).

Informacje podatkowe udzielane są na wniosek obcych władz lub z urzędu. Oznacza to, że nie mamy do czynienia wyłącznie z przepływem informacji między organami, kiedy to konkretna informacja jest przekazywana na wniosek wnioskującego organu prowadzącego postępowanie fiskalne. Wiele zjawisk dotyczących unikania opodatkowania ma szerszy wymiar, aniżeli w skali dwóch państw. Zasadniczym celem regulacji zawartych w dyrektywie z 1977 r. jest przeciwdziałanie zjawisku uchylania się od zobowiązań podatkowych oraz unikania opodatkowania na obszarze Wspólnoty. Zjawiska te w skali Unii Europejskiej mogą powodować zakłócenie swobody przepływu kapitału i płatności, zaburzenie zasad konkurencji oraz naruszenie zasad sprawiedliwego opodatkowania. Jednym ze szczególnie szkodliwych zjawisk jest fikcyjny transfer zysków między podmiotami funkcjonującymi w różnych krajach Unii, a także za pośrednictwem państw trzecich, w tym rajów podatkowych.

Dyrektywa ma w swoich założeniach nie tylko zwalczać niekorzystne zjawiska z zakresu prawa podatkowego wywoływane przez podmioty gospodarcze, ale także chronić podmioty gospodarcze przed dyskryminującą działalnością poszczególnych państw. Dotyczy to działalności spółek funkcjonujących w innym obszarze regulacji podatkowych, co wiąże się często z odmową stosowania preferencji podatkowych przez organy państwa goszczącego. Całość zagadnień związanych z wymianą informacji podatkowych przestaje być jednocześnie przedmiotem li tylko międzynarodowych umów dwustronnych. Swoboda podejmowania działalności gospodarczej na terenie Unii ma swoje implikacje na podmioty, które działają na wielu rynkach poprzez oddziały, przedstawicieli lub sprzedaż na odległość. Konieczne jest zbudowanie „wspólnoty” wymiany informacji podatkowej, która może funkcjonować dzięki współpracy między administracjami poszczególnych państw w celu zapobieżenia, wykrywania i zwalczania oszustw podatkowych. Dyrektywa z 2004 r. usprawniła, rozszerzyła i zmodernizowała zasady współpracy między poszczególnymi państwami.

Artykuł 305b ordynacji podatkowej określa zakres przedmiotowy informacji podatkowej podlegającej wymianie z organami państw Unii Europejskiej. Jest to:

1) opodatkowanie dochodu, majątku lub kapitału, bez względu na sposób i formę opodatkowania, w tym opodatkowania dochodu ze sprzedaży rzeczy lub praw majątkowych oraz przyrostu wartości majątku lub kapitału,

2) opodatkowanie składek ubezpieczeniowych.

Przepisy ordynacji podatkowej określają ministra do spraw finansów publicznych jako najważniejszy podmiot występujący do obcych władz o udzielenie informacji podatkowych oraz udzielający podobnych informacji odpowiednim organom innych państw. Minister Finansów może upoważnić inne organy do ubiegania się o udzielenie lub przekazywanie podobnych informacji. Organami tymi są: Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, dyrektor izby skarbowej oraz dyrektor urzędu kontroli skarbowej. W celu szybkiej i skutecznej wymiany informacji zasady udzielania powyższych upoważnień są maksymalnie uproszczone. Oznacza to w praktyce, że urzędnik prowadzący dochodzenie podatkowe zwraca się za zgodą dyrektora organu kontrolnego do odpowiedniego urzędu finansowego np. w Holandii czy Niemczech o udzielenie informacji dotyczących kontrolowanego podmiotu. Informacje takie mogą dotyczyć obecności firmy na tamtejszym rynku (zdarza się, że wskazana firma w ogóle nie istnieje), wykazywanego obrotu, naliczanych i uiszczanych podatków, a także wystawionych faktur w celu ich weryfikacji. Najczęściej stosowaną formą jest kontrola równoczesna, czyli tzw. kontrola krzyżowa, która uwzględnia wszystkie ważne dla postępowania informacje w celach porównawczych po obu stronach. Urzędy, do których organ kontrolny innego państwa zwraca się o informacje, traktują ciążący na nich obowiązek jako priorytetowy. Najczęściej, o ile nie ma problemów z kompletnymi danymi o firmie, informacja jest udzielana w ciągu kilku dni. Warunkiem właściwej informacji jest kompletne wypełnienie wniosku. Stanowi to podstawę udzielenia odpowiedzi przez organ państwa, na terenie którego funkcjonuje podmiot objęty kontrolą.

Warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie udzielania informacji podatkowej jest prawidłowe wypełnienie wniosku przez organ wnioskujący. Należy zaznaczyć, że udzielenie informacji jest możliwe tylko wówczas, gdy organy państwa wnioskującego wyczerpały wcześniej swoje własne, zwyczajowo uznane źródła informacji, których mogły użyć lub użyły dla ich uzyskania. Stanowi to zatem suplementację krajowych środków zdobywania informacji po wyczerpaniu własnych dostępnych procedur.

Większość informacji zawartych we wniosku ma charakter rutynowy. Określa się w nim zakres żądanych informacji, cel ich uzyskania, stwierdzenie, że wyczerpano możliwości dostępu uzyskania informacji na podstawie krajowych przepisów, zobowiązanie do objęcia tajemnicą udzielonych (uzyskanych) informacji. Najważniejsze jednak we wniosku są dane identyfikujące podmiot. Czasem się zdarza, że podmioty pragnące uniknąć zlokalizowania podają dane częściowo zafałszowane, co stanowi naruszenie prawa, ale jednocześnie daje możliwość uniknięcia szybkiej i skutecznej kontroli. Państwo udzielające informacji o podmiocie powinno stosować wszechstronne metody alternatywne w celu identyfikacji podmiotu, nawet jeśli podane dane są niepełne lub zafałszowane. Odmiennie ma się rzecz, kiedy błędy we wniosku leżą po stronie organu wnioskującego. Właściwy organ wzywa w takim wypadku do uzupełnienia wniosku w przewidzianym prawem terminie.

Przepisy ordynacji podatkowej nie przewidują odmowy udzielenia informacji w przypadku braku wymaganych przez prawo danych, niezbędnych do uznania wniosku za ważny. Stosuje się procedurę wezwania podmiotu żądającego informacji do uzupełnienia wniosku. W przypadku braku uzupełnienia danych w odpowiednim terminie można odmówić wszczęcia postępowania. Jest to jednak typ decyzji podejmowanych z przyczyn formalnych. Należy zauważyć, że konstrukcja składania wniosku i wszczęcia postępowania zakłada pojawianie się trudności w identyfikacji podmiotu. Wynika to zapewne z doświadczeń organów fiskalnych z różnych krajów w poszukiwaniu podatników „pragnących” być nieuchwytnymi.

Wszczęcie postępowania i jego realizację przepisy ordynacji podatkowej oraz dyrektywy traktują jako działanie ze skutkiem natychmiastowym. Procedura powinna być zakończona bez zbędnej zwłoki, a o każdym opóźnieniu zawiadamia się władze państwa wnioskującego. Dodatkowo, art. 2 ust. 2 dyrektywy z 1977 r. w brzmieniu przyjętym nowelizacją z 2004 r. wprowadza zapis o działaniu na „rachunek państwa”.

Oznacza to, że każda procedura informacyjna czy też wnioskująca ma być wykonywana każdorazowo, jakby organ działał na własny rachunek. W praktyce oznacza to umowne rozszerzenie władzy organów podatkowych poza granice macierzystego kraju. Daje to większe możliwości skutecznego działania podobnego do „działania na swoim terenie”. Ogranicza to w znacznym zakresie możliwości zatorów decyzyjnych lub opieszałości organów skarbowych. Dla podatników, wobec których toczy się procedura informacyjna, jest to sygnał, że nielegalne działania pod rządami innego prawa innych krajów nie dają poczucia bezkarności i większych możliwości ucieczki z tytułu popełnionych nadużyć podatkowych.

Różnice w konstrukcji i praktyce fiskalnej niektórych państw członkowskich powodują, że udzielenie informacji podatkowej może być utrudnione, lub wręcz niemożliwe. Procedura przewiduje wówczas odmowę udzielenia informacji. Najogólniej można powiedzieć, że następuje to wówczas, kiedy przepisy danego państwa lub jego praktyka administracyjna nie przewidują prowadzenia dochodzenia, zbierania i wykorzystywania określonych danych. Może to mieć również miejsce wówczas, gdy dane państwo nie jest w stanie – ze względów praktycznych lub prawnych – dostarczyć wymaganych informacji. Przyczyny te na ogół można określić jako „techniczne”.

Ordynacja podatkowa w art. 305h wymienia następujące przyczyny odmowy udzielenia informacji:

1) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że obca władza nie wyczerpała możliwości uzyskania wnioskowanych informacji na podstawie przepisów prawa krajowego,

2) organ podatkowy lub organ kontroli skarbowej nie posiada uprawnień do uzyskania wnioskowanych informacji,

3) odrębne przepisy lub ratyfikowane umowy międzynarodowe uniemożliwiają udzielenie wnioskowanych informacji lub wykorzystanie ich przez państwo wnioskujące dla celów wskazanych we wniosku,

4) udzielenie informacji prowadziłoby do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, przemysłowej lub zawodowej albo procesu produkcyjnego,

5) udzielenie informacji naruszyłoby porządek publiczny Rzeczypospolitej Polskiej,

6) państwo wnioskujące nie może udzielać informacji o podobnym charakterze,

7) przepisy prawa krajowego państwa wnioskującego nie zapewniają objęcia informacji tajemnicą na takich samych zasadach, na jakich są chronione takie same informacje uzyskane na podstawie przepisów prawa krajowego państwa wnioskującego.

Powyższe przyczyny odmowy mają swoje źródło w innych, obowiązujących przepisach, w szczególności w przepisach dotyczących tajemnicy państwowej, bezpieczeństwa państwa, prawa patentowego i prawa administracyjnego.

Oprócz informacji udzielanych na wniosek, dyrektywa z 1977 r. wprowadza możliwość udzielania informacji podatkowej z urzędu. Oznacza to, że upoważnione organy państwa decydują same (w zakresie określonym w przepisach) o przypadkach, w których powinno być poinformowane o pewnych zdarzeniach podatkowych inne państwo członkowskie. Ma to miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy:

– zachodzi podejrzenie uszczuplenia należności podatkowych lub obejście prawa podatkowego innego państwa członkowskiego;

– korzystanie przez podatnika z ulg podatkowych może prowadzić do powstania obowiązku podatkowego lub zwiększenia zobowiązań podatkowych w innym państwie członkowskim;

– ustalenia postępowania podatkowego lub kontrolnego, dokonane w oparciu o informacje uzyskane od obcej władzy, mogą być dla tej władzy użyteczne dla prawidłowego określenia podstaw opodatkowania i wysokości zobowiązania podatkowego;

– uzyskiwane są oszczędności podatkowe w drodze fikcyjnego transferu zysków wewnątrz grupy przedsiębiorstw lub też oszczędności takie są uzyskiwane poprzez wykorzystywanie kontaktów gospodarczych pomiędzy podatnikami państw członkowskich mających wpływ na oszczędności podatkowe w tych państwach.

Dyrektywa z 1977 r. przewiduje rozszerzenie katalogu zdarzeń mogących być przedmiotem wymiany informacji z urzędu. Państwa członkowskie w ramach procedury konsultacyjnej mogą rozszerzyć ten katalog, a także mogą wprowadzić do niego inne informacje zarówno w dziedzinie podatków bezpośrednich, jak i pośrednich. Dopuszcza się możliwość, aby dwa lub więcej państw – po uprzednim porozumieniu się – przeprowadzały na swoich terytoriach równoczesne kontrole w celu wymiany informacji, jeśli tylko takie kontrole byłyby bardziej skuteczne, niż przeprowadzane samodzielnie przez poszczególne państwa. Zgodnie z polityką założoną w dyrektywach, państwa członkowskie mają dużą swobodę w kształtowaniu swojej współpracy z innymi państwami w zakresie wymiany informacji podatkowej. W ramach takiej współpracy możliwe jest także przekazywanie określonych informacji podatkowych innym państwom, niż udzielające informacji, za uprzednią zgodą państwa informującego.

Ujawnienie tajemnicy bankowej, bo o nią głównie chodzi w przypadku wymiany informacji podatkowej, jest regulowane w ustawie „prawo bankowe”. Wymieniony jest katalog podmiotów, którym udzielane są informacje z zakresu objętego tajemnicą bankową, a także katalog zdarzeń, dla których przewidziane jest zwolnienie z tej tajemnicy. Wśród podmiotów uprawnionych znajdują się urzędnicy i organy skarbowe prowadzące postępowanie karne skarbowe. Tajemnica bankowa może być także ujawniona w trakcie procesu sądowego z zakresu przestępstw gospodarczych. Banki mają obowiązek udzielania takich informacji oraz współdziałania w procedurze ujawniania przepływów kapitału i płatności podmiotów objętych procedurą informacyjną.

Opisane powyżej przepisy dyrektyw Unii Europejskiej i polskiej ordynacji podatkowej dają przybliżony obraz procedur informacyjnych stosowanych między państwami członkowskimi Unii. Wymiana informacji z państwami spoza Wspólnoty znajduje swoją podstawę prawną w dwustronnych umowach o unikaniu podwójnego opodatkowania. Polska podpisała takie umowy z około 80 krajami świata. Kraj nasz ma także obowiązek przestrzegania porozumień i umów podpisanych przez organy Unii Europejskiej. Przedmiotem takiej wymiany mogą być informacje skarbowe oraz informacje objęte tajemnicą bankową, a więc także informacje o przychodach z oszczędności. Umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania oparte są na umowach modelowych OECD.

Reasumując, należy stwierdzić, że system wymiany informacji jest dostatecznie rozwinięty, a praktyka takiej wymiany jest zadowalająca. Podmioty pragnące uciec od opodatkowania poprzez liczne transfery zagraniczne środków mają coraz mniejszą szansę na to, że ich działania nie zostaną wykryte. Również te firmy, które wykazują pewnego rodzaju „niefrasobliwość” w księgowaniu faktur od kontrahentów z zagranicy, mogą być niemiło zaskoczone pełną informacją zwrotną, jaką uzyskają nasze organy kontroli skarbowej za granicą. Również współpraca z niesprawdzonymi kontrahentami z innych krajów może okazać się niezbyt korzystna w przypadku, kiedy organy podatkowe wykryją, że należne podatki nie są odprowadzane przez te firmy. Osoby fizyczne, które zatajają w zeznaniach podatkowych dane o swoich oszczędnościach zdeponowanych za granicą, mają duże szanse, aby informacja o takich środkach znalazła się w posiadaniu organów skarbowych, nie tylko na podstawie konkretnego wniosku, złożonego przez ten organ, ale również niejako „przy okazji” wysyłania informacji z urzędu przez upoważnione organy innego państwa. Wspólny Rynek tworzy wspólną przestrzeń, również dla wymiany informacji podatkowej, nawet jeśli – a często tak się zdarza – jest ona niekorzystna dla podatników.

Wiesław Sędzicki

Wyższa Szkoła Bankowa w Gdańsku