Nowe zasady rozpatrywania odwołań w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego

Barbara Wysocka

Odwołanie jest jednym z trzech środków ochrony prawnej przewidzianych w ustawie z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (dalej: upzp). Przysługuje ono od rozstrzygnięcia protestu i jest wnoszone do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (dalej: UZP). Rozpoznaniem odwołania dotychczas zajmował się zespół arbitrów, natomiast od 12 października br. odwołanie rozpatruje Krajowa Izba Odwoławcza. W tym dniu weszły również w życie nowe zasady rozpatrywania odwołań, uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 2 października 2007 r. w sprawie regulaminu postępowania przy rozpatrywaniu odwołań (dalej: rozporządzenie).

Kiedy należy wnieść odwołanie

Utrzymana została zasada, że prawo wniesienia odwołania mają tylko te podmioty, które skorzystały z prawa do wniesienia protestu lub przystąpiły do protestu. Innymi słowy - odwołanie zawsze musi być poprzedzone protestem. Odwołanie niepoprzedzone protestem podlega odrzuceniu.

Odwołanie wnosi się w terminie 5 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia protestu lub upływu terminu do rozstrzygnięcia protestu, jednocześnie przekazując jego kopię zamawiającemu (art. 184 ust. 1 upzp).

Zapamiętaj!

W przeciwieństwie do protestu, złożenie odwołania w placówce pocztowej operatora publicznego jest równoznaczne z jego wniesieniem do Prezesa UZP.

Zamawiający przekazuje kopie odwołania, w terminie nie dłuższym niż 2 dni od dnia jego otrzymania, innym uczestnikom toczącego się w wyniku wniesienia protestu postępowania, wzywając ich do wzięcia udziału w postępowaniu odwoławczym (art. 184 ust. 3 upzp).

Uczestnik postępowania protestacyjnego może zgłosić przystąpienie do postępowania odwoławczego najpóźniej do czasu otwarcia posiedzenia składu orzekającego Izby. Zgłaszając swoje przystąpienie powinien wskazać swój interes prawny w przystąpieniu oraz stronę, do której przystępuje. Zgłoszenie przystąpienia doręcza się Prezesowi UZP, a jego kopię - zamawiającemu i wykonawcy wnoszącemu odwołanie (art. 184 ust. 4 upzp).

Zapamiętaj!

Czynności wykonawcy, który przystąpił do postępowania odwoławczego, nie mogą pozostawać w sprzeczności z oświadczeniami strony, do której przystąpił (art. 184 ust. 5 upzp).

Elementy odwołania

Odwołanie powinno zawierać w szczególności następujące elementy (§ 1 rozporządzenia):

• imię i nazwisko lub nazwę (firmę) oraz adres, numer telefonu i faksu odwołującego się,

• imię i nazwisko lub nazwę (firmę) oraz adres, numer telefonu i faksu zamawiającego,

• określenie przedmiotu zamówienia,

• wskazanie numeru Biuletynu Zamówień Publicznych albo Dziennika Urzędowego Wspólnot Europejskich, w którym zostało zamieszczone ogłoszenie o zamówieniu,

• wskazanie strony internetowej, na której została zamieszczona specyfikacja istotnych warunków zamówienia, jeżeli zamawiający udostępniał ją na tej stronie,

• datę wniesienia protestu,

• zwięzłe przedstawienie zarzutów,

• wniosek co do rozstrzygnięcia odwołania,

• uzasadnienie faktyczne i prawne odwołania,

• podpis odwołującego się lub jego przedstawiciela albo pełnomocnika,

• załączniki - kopię protestu, kopię rozstrzygnięcia protestu, jeżeli protest został rozpatrzony, dowód uiszczenia wpisu od odwołania w wymaganej wysokości, pełnomocnictwo, jeżeli zostało udzielone, oraz dowód przekazania kopii odwołania zamawiającemu.

Po uiszczeniu wpisu przez odwołującego Prezes UZP zawiadamia zamawiającego o wpłynięciu odwołania. Jednocześnie Prezes UZP wzywa zamawiającego do nadesłania kopii dokumentacji postępowania, z wyjątkiem wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub ofert wykonawców, których nie dotyczą zarzuty zawarte w odwołaniu. Dokumentacja ta wymaga potwierdzenia za zgodność z oryginałem przez kierownika zamawiającego (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Zapamiętaj!

Oryginał dokumentacji, wraz z wnioskami o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub ofertami, zamawiający dostarcza do siedziby UZP nie później niż przed otwarciem posiedzenia (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Wśród dokumentów nadesłanych przez zamawiającego powinny się znajdować w szczególności:

• protokół z postępowania,

• specyfikacja istotnych warunków zamówienia,

• dokumentacja projektowa,

• kosztorys inwestorski,

• pisma wnoszone przez oferentów oraz odpowiedzi zamawiającego.

Postępowanie przed Krajową Izbą Odwoławczą

Odwołanie rozpatruje Izba w składzie trzyosobowym, w terminie 15 dni od dnia jego doręczenia Prezesowi UZP. Skład ustala Prezes Izby według kolejności wpływu odwołań z alfabetycznej listy członków Izby, jawnej dla stron postępowania odwoławczego. Odstępstwo od tej kolejności dopuszczalne jest tylko z powodu choroby członka Izby lub innej ważnej przyczyny (art. 186 i 187 upzp).

Postępowanie odwoławcze prowadzone jest w języku polskim (§ 18 rozporządzenia), w związku z tym uczestnik postępowania niewładający językiem polskim zobowiązany jest stawić się z tłumaczem przysięgłym. Również wszystkie dokumenty przedstawiane są w języku polskim albo z tłumaczeniem uwierzytelnionym przez tłumacza przysięgłego.

Szczegółowy tryb postępowania przed Krajową Izbą Odwoławczą regulują przepisy:

• upzp,

• rozporządzenia, a także

• ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) o sądzie polubownym (w sprawach nieuregulowanych).

Z uwagi na możliwość przystąpienia do postępowania odwoławczego rozporządzenie utrzymuje zasadę, że przepisy dotyczące uczestników postępowania odwoławczego mają zastosowanie do wykonawcy, który zgłosił przystąpienie do postępowania odwoławczego.

Wykonawca może zatem wycofać przystąpienie do postępowania odwoławczego do czasu zamknięcia rozprawy. Wniesione przez niego przystąpienie do odwołania nie podlega rozpatrzeniu przez skład orzekający Izby również w sytuacji, gdy odwołujący się wykonawca wycofa odwołanie. Przystąpienie do odwołania jest bowiem nierozerwalnie związane z wniesionym odwołaniem i nie podlega samodzielnemu rozpatrzeniu przez Izbę.

Reprezentacja strony

Prawo zamówień publicznych nie reguluje kwestii, kto może reprezentować strony przed Krajową Izbą Odwoławczą. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 184 ust. 6 upzp, zastosowanie mają przepisy k.p.c.

Z orzecznictwa

Do występowania przed Izbą konieczne jest pełnomocnictwo szczególne. Nie wystarczy np. pełnomocnictwo do reprezentowania strony w przetargu. Aby pełnomocnictwo zostało uznane, musi być wyraźnie napisane, że jest to pełnomocnictwo do występowania przed Krajową Izbą Odwoławczą. W przeciwnym razie odwołanie wniesione przez podmiot nieuprawniony podlega odrzuceniu.

Wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 27 stycznia 2003 r., sygn. akt V Ca 2025/02.

Przykład

Firma budowlana brała udział w przetargu nieograniczonym. Ponieważ zdaniem wykonawcy specyfikacja istotnych warunków zamówienia zawierała zapisy ograniczające konkurencję, wniosła protest do zamawiającego. Zamawiający protest oddalił, w związku z tym sprawa trafiła do Krajowej Izby Odwoławczej. Odwołujący się wyznaczył pełnomocnika do reprezentowania go przed składem orzekającym Izby. Natomiast nie skorzystał z usług adwokata czy też radcy prawnego.

Odwołujący się postąpił prawidłowo, bo nie jest on zobligowany do posługiwania się profesjonalnym pełnomocnikiem, np. adwokatem, radcą prawnym. Odwołanie jest postępowaniem, do którego w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy k.p.c. o sądzie polubownym. Te z kolei nie przewidują obowiązku posługiwania się profesjonalnymi pełnomocnikami. Ważne jest, aby osoba występująca przed składem orzekajacym Izby miała pełnomocnictwo szczególne w tym zakresie.

Etapy postępowania

Postępowanie odwoławcze składa się jak dotychczas z dwóch etapów (art. 193a upzp):

• posiedzenia i

• rozprawy.

Posiedzenie

Na posiedzeniu Izba dokonuje czynności formalno-prawnych i sprawdzających, które mają na celu przygotowanie rozprawy. Posiedzenie może odbywać się z udziałem stron, z tym że niestawiennictwo prawidłowo zawiadomionego uczestnika postępowania nie wstrzymuje rozpoznania odwołania. Na posiedzeniu sprawdzane jest m.in., czy strony oraz uczestnicy postępowania odwoławczego zostali prawidłowo poinformowani o terminie posiedzenia, przystąpień, a także sprawdzana jest skuteczność złożenia przystąpień do postępowania odwoławczego, po czym Izba postanawia o dopuszczeniu do postępowania odwoławczego przystępującego wykonawcy (§ 16 ust. 5 rozporządzenia).

Zapamiętaj!

Termin posiedzenia Izby wyznacza Prezes Izby, o czym informuje strony oraz uczestników postępowania odwoławczego. Zawiadomienie doręcza się na co najmniej 3 dni przed terminem posiedzenia Izby.

Rozporządzenie przewiduje również rozwiązanie na wypadek niestawiennictwa członka wyznaczonego składu w wyznaczonym terminie posiedzenia albo wyłączenia go z udziału w sprawie. Zgodnie z § 12 rozporządzenia, posiedzenie może się odbyć w danym dniu bez zachowania 3-dniowego terminu na zawiadomienie, jeżeli członek nowo wyznaczony wyrazi zgodę na rozpoznanie odwołania w takim terminie.

Istotną czynnością dokonywaną przez Izbę na posiedzeniu jest badanie treści odwołania pod względem przesłanek uzasadniających jego odrzucenie. Zgodnie z art. 187 ust. 4 upzp, Izba zobowiązana jest odrzucić odwołanie, jeśli wystąpi co najmniej jedna z następujących okoliczności:

• w sprawie nie mają zastosowania przepisy upzp,

• odwołanie nie zostało poprzedzone protestem, przy czym za protest uznaje się również przystąpienie do protestu,

• protest lub odwołanie zostały wniesione przez podmiot nieuprawniony,

• protest lub odwołanie zostały wniesione z uchybieniem terminom określonym w upzp,

• odwołujący się powołuje się na te same okoliczności, które były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Izbę w sprawie innego odwołania wniesionego przez tego samego odwołującego się w tym samym postępowaniu,

• odwołanie, wniesione przez wykonawcę wnoszącego protest lub wezwanego do protestu, dotyczy czynności, które zamawiający wykonał zgodnie z ostatecznym rozstrzygnięciem protestu,

• odwołujący się nie przekazał kopii wnoszonego odwołania zamawiającemu.

Po zamknięciu posiedzenia Izba w zależności od poczynionych ustaleń faktycznych:

• odrzuca odwołanie,

• umarza postępowanie,

• rozpoznaje odwołanie na rozprawie.

W przypadku gdy Izba rozpatruje łącznie kilka odwołań i na posiedzeniu stwierdzi, że co najmniej jedno z rozpoznawanych odwołań podlega odrzuceniu albo w odniesieniu do co najmniej jednego odwołania skutecznie złożono jego wycofanie, odrzuca to odwołanie albo umarza postępowanie w zakresie cofniętego odwołania, a pozostałe odwołanie (odwołania) kieruje na rozprawę (§ 17 ust. 2 rozporządzenia).

Rozprawa

Drugim etapem postępowania odwoławczego jest rozprawa, podczas której następuje merytoryczne rozpatrzenie odwołania.

Rozprawa jest jawna, w związku z tym mają na nią wstęp wszyscy zainteresowani, nie tylko strony postępowania. Ponadto przewodniczący składu orzekającego może wyrazić zgodę na rejestrowanie przez przedstawicieli radia, telewizji oraz prasy przebiegu rozprawy za pomocą aparatury utrwalającej obraz oraz dźwięk. Jednak udział mediów jest dopuszczalny tylko w sytuacji, gdy przemawia za tym uzasadniony interes społeczny, a ważny interes strony lub uczestnika postępowania temu się nie sprzeciwia i gdy dokonywanie tych czynności nie utrudni przeprowadzenia rozprawy (§ 19 ust. 2 rozporządzenia).

Zapamiętaj!

W przypadku gdy przy rozpatrywaniu odwołania może być ujawniona informacja stanowiąca tajemnicę ustawowo chronioną, Izba wyłącza jawność rozprawy. W razie wyłączenia jawności rozprawy odbywa się ona wyłącznie z udziałem stron, ich przedstawicieli oraz pełnomocników.

Po otwarciu rozprawy przewodniczący składu orzekającego albo sprawozdawca przedstawia stan sprawy z uwzględnieniem zarzutów zawartych w proteście oraz przedstawionych w odwołaniu (§ 20 rozporządzenia).

Dowody

Strony oraz uczestnicy postępowania mają obowiązek wskazać dowody do stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne. Dowody na poparcie swych twierdzeń lub odparcie twierdzeń strony przeciwnej mogą być przedstawione aż do zamknięcia rozprawy. Dowodami są w szczególności:

• dokumenty,

• wyjaśnienia świadków,

• opinie biegłych,

• przesłuchanie stron.

Dowodu nie wymagają fakty powszechnie znane oraz fakty przyznane w toku postępowania przez stronę przeciwną, jeżeli Izba uzna, że przyznanie nie budzi wątpliwości co do swej zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 188 upzp).

Cofnięcie odwołania

W trakcie posiedzenia lub rozprawy odwołujący może wycofać odwołanie. W razie cofnięcia odwołania Izba umarza postępowanie w drodze postanowienia. Oświadczenie o cofnięciu odwołania może być złożone na piśmie lub ustnie do protokołu posiedzenia lub rozprawy. Postanowienie o umorzeniu postępowania kończy postępowanie w sprawie. Jeżeli cofnięcie odwołania następuje przed otwarciem rozprawy, odwołującemu zwraca się 90% wpisu (art. 189 upzp).

Orzeczenie

O oddaleniu odwołania lub jego uwzględnieniu Izba, przed którą toczyło się postępowanie, orzeka wyrokiem. W pozostałych przypadkach Izba wydaje postanowienie. Przy orzekaniu Izba związana jest treścią protestu - nie może orzekać co do zarzutów niepodniesionych w proteście. Jedynie okoliczności skutkujące unieważnieniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego Izba bierze pod uwagę z urzędu. I tak, uwzględniając odwołanie, Izba może nakazać dokonanie lub powtórzenie czynności zamawiającego albo ją unieważnić, a także unieważnić postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego. Natomiast Izba nie może nakazać zawarcia umowy (art. 191 upzp).

Odpisy wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie odwoławcze wraz z uzasadnieniem doręczane jest w terminie 3 dni stronom oraz uczestnikom postępowania odwoławczego lub ich pełnomocnikom (art. 192 ust. 5 upzp).

Protokół i rozliczenie kosztów

Z posiedzenia i rozprawy sporządzany jest protokół oraz rozliczenie kosztów postępowania, które uwzględnia również wynagrodzenie biegłego i tłumacza przysięgłego. Izba, orzekając o kosztach postępowania, zalicza na poczet kosztów kwotę uiszczoną tytułem wpisu. Orzekając o kosztach postępowania odwoławczego w sprawie odwołań skierowanych do łącznego rozpoznania, Izba bierze pod uwagę całość kosztów poniesionych w postępowaniu proporcjonalnie do ilości wszystkich łącznie rozpatrywanych odwołań (art. 191 ust. 6 i 7 upzp).

Podstawy prawne

• Ustawa z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163; ost.zm. Dz.U. z 2007 r. Nr 82, poz. 560)

• Ustawa z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296; ost.zm. Dz.U. z 2007 r. Nr 121, poz. 831)

• Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 2 października 2007 r. w sprawie regulaminu postępowania przy rozpatrywaniu odwołań (Dz.U. Nr 187, poz. 1327)