Jak Ministerstwo Finansów liczy lukę VAT? Metodą odgórną (top – down)

• Co to jest luka VAT
• Ile wynosi luka VAT w Polsce
• Jak szacuje się lukę VAT
• Na czym polega metoda top – down

Co to jest luka VAT

Luka VAT jest to różnica pomiędzy potencjalnymi dochodami z VAT na podstawie konsumpcji dóbr i usług z rachunków narodowych oraz faktycznymi wykonanymi dochodami z podatku VAT w ujęciu memoriałowym tj. według ESA (Europejskiego Systemu Rachunków Narodowych i Regionalnych). W warunkach polskich podejście to zapewnia również oczyszczenie danych z zaburzeń powstałych na przełomie lat, ponieważ dochody z VAT ze stycznia w praktyce przypisane są na poczet poprzedniego roku.

Ile wynosi luka VAT w Polsce

Szacunki luki VAT dla lat 2022-2023, pomimo uwzględnienia wpływu istotnych zmian systemowych (m.in. tarcze antyinflacyjne, rekompensaty energetyczne), wskazują na znaczący wzrost luki względem poprzedzających ich lat. W 2023 roku luka VAT wynosiła 13,5%. Obecne szacunki wskazują na zmniejszenie się luki VAT w Polsce w 2024 r. do 6,9%. Należy pamiętać, że szacunki luki VAT dla lat 2022-2024 r. opierają się na dostępnych wskaźnikach GUS dotyczących całej gospodarki. Brak jest w chwili obecnej szczegółowych danych dotyczących struktury bazy VAT za ostatnie lata. Obecne szacunki wskazują jednak, że od 2022 r. nastąpiło zwiększanie się luki VAT w Polsce, natomiast w 2024 r. obserwujemy spadek luki w stosunku do 2023 r.

Jak szacuje się lukę VAT

Szacunki luki VAT są sporządzane metodą odgórną (top – down) przy wykorzystaniu szczegółowych danych statystycznych GUS na temat bazy podatkowej.

Głównymi elementami ekonomicznej bazy VAT są:
- konsumpcja prywatna,
- inwestycje oraz
- zużycie pośrednie sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz
- inwestycje oraz zużycie pośrednie pozostałych sektorów niemających prawa do odliczeń (np. instytucje niekomercyjne).
Dodatkowo, pod uwagę brane są informacje nt. ograniczenia prawa do odliczeń.
Szczegółowe dane pozwalają oszacować teoretyczne wpływy z VAT i porównać je z rzeczywiście zrealizowanymi wpływami do budżetu państwa.

Aby oszacować lukę VAT, w ostatnich latach stosuje się więc metody ekstrapolacji oraz założenia eksperckie. Według najnowszych danych luka VAT w 2024 r. wyniosła ok. 6,9% teoretycznych wpływów, tj. ok. 21,5 mld zł.

Metoda liczenia luki VAT od lat pozostaje niezmienna i dostępna jest na stronie Ministerstwa Finansów.

Na czym polega metoda top – down

W raporcie z 2019 roku na temat wielkości luki podatkowej w podatku VAT w Polsce w latach 2004-2017, Ministerstwo Finansów opisało dokładniej metodę top – down liczenia luki VAT. Poniżej obszernie cytujemy ten fragment ww. raportu.

Eksperci MF wyjaśniali w tym raporcie, że w odróżnieniu od metody bottom – up, która skupia się na podatnikach podatku VAT w sensie prawnym – to znaczy podmiotach gospodarczych, które w rzeczywistości rozliczają podatek VAT i wpłacają go do urzędu skarbowego, metoda top – down skupia się na podatniku ekonomicznym podatku VAT.

Kto to jest "podatnik ekonomiczny” podatku VAT? To osoba lub podmiot, która w całościowym (ogólnym) rozrachunku jest obciążona podatkiem VAT. Podatnicy podatku VAT w sensie ustawowym – czyli podmioty mające obowiązek rozliczać podatek VAT nie są de facto nim obciążone (poza pewnymi wyjątkami – np. ograniczenia w prawie do odliczania VAT). Co to oznacza? Podatnik podatku VAT nalicza podatek od towarów i usług, które sprzedaje, mając równocześnie prawo do odliczania VAT od poniesionych nakładów. W sytuacji modelowej rozliczana jest tylko wartość dodana.

Z punktu widzenia przedsiębiorstwa i jego wyniku finansowego, podatek VAT nie jest kosztem dla przedsiębiorstwa. Podmiot pobiera go niejako w imieniu urzędu skarbowego od swoich odbiorców i wpłaca do urzędu. Podejście to jest niejako spojrzeniem na problem od strony podażowej gospodarki. Podatnik ekonomiczny to podmiot, który nie ma prawa do odliczania podatku VAT. Płaci go w momencie zakupu i nie może go odliczyć, więc cała jego wielkość stanowi dla takiego podmiotu realne obciążenie podatkiem. Podejście to jest spojrzeniem na problem od strony popytowej.

Kim w rzeczywistości są podatnicy ekonomiczni podatku VAT? Paradoksalnie są to wszyscy ci, którzy nie zostali wymienieni jako podatnicy podatku VAT w ustawie o podatku od towarów i usług.

Najprostszym przykładem takiego podatnika jest osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej – czyli po prostu przeciętny konsument. Innym przykładem konsumenta końcowego, który nie rozlicza podatku VAT i jest nim finalnie obciążony, jest ogólnie rzecz ujmując sektor rządowy i samorządowy, czy sektor instytucji niekomercyjnych. Ogólnie są to wszyscy, którzy nie są podatnikami podatku VAT w sensie ustawowym – to znaczy nie ciąży na nich obowiązek podatkowy w zakresie podatku VAT.

Metoda top – down polega więc na oszacowaniu potencjalnych wpływów z VAT (VTTL), opierając się na informacji na temat tego w jakiej wielkości obciążeni zostali podatkiem VAT konsumenci ostateczni dóbr i usług.

Aby w sposób prawidłowy wyliczyć tę wielkość dla całej gospodarki, konieczne są informacje na temat struktury bazy podatkowej oszacowanej od strony popytu. Z definicji metoda ta bierze pod uwagę wielkości makroekonomiczne konsumpcji dóbr i usług przez podatników ekonomicznych VAT. Wielkości te pochodzą z rachunków narodowych opracowanych przed urząd statystyczny. W szczególności brane są pod uwagę: spożycie prywatne, inwestycje sektora rządowego, samorządowego, instytucji niekomercyjnych oraz pozostałych sektorów, zużycie pośrednie sektora rządowego, samorządowego, instytucji niekomercyjnych oraz pozostałych sektorów, ograniczenia w prawie do odliczania VAT – np. wydatków związanych z pojazdami samochodowymi, działki budowlane, aktywa o wyjątkowej wartości.

W celu oszacowania potencjalnych wpływów z VAT (VTTL) metoda ta wymaga dezagregacji wielkości makroekonomicznych na konsumpcję, zużycie i inwestycje według struktury odpowiadającej obwiązującym stawkom podatkowym.

Zaletą tej metody jest bez wątpienia stosunkowo mały koszt w porównaniu z oszacowaniem luki metodą bottom – up.

Niestety jej zastosowanie wiąże się z wieloma problemami i ograniczeniami. Do najważniejszych z nich należą:
- duża czułość na rewizje, szacunkowy charakter danych, potencjalne błędy statystyczne przy obliczaniu wielkości makroekonomicznych przez urząd statystyczny,
- duże (minimum 2 lata) opóźnienie w dostępnych danych makroekonomicznych w koniecznej do przeprowadzenia szacunku dezagregacji,
- dezagrergacja statystyczna nie w pełni odpowiadająca szczegółowości stawek podatku VAT,
- rachunki narodowe zawierają szarą strefę, której nie można wyekstrahować z kalkulacji luki,
- brak możliwości dezagregacji luki na część związaną z działalnością przestępczą oraz część związaną z unikaniem podatkowania, które nie ma charakteru przestępczego (unikanie ewidencjonowania obrotu, nienależne odliczenia, itd.),
- brak jakichkolwiek informacji, które mogą pomóc w określeniu źródeł luki VAT,
- ograniczona porównywalność danych w czasie, która jest związana ze zmianami metodologicznymi w rachunkach narodowych (zmiana metodologii ESA).

Zdaniem ekspertów Ministerstwa Finansów, metoda top – down daje jednak ogólny obraz sytuacji w zakresie wywiązywania się ze zobowiązań podatkowych.