Opłata przekształceniowa - co z VAT?

Zgodnie z ugruntowaną praktyką, opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nie stanowi odpłatności za odrębną czynność opodatkowaną VAT. Kwota należna z tytułu przekształcenia prawa podlega opodatkowaniu, jako element ceny za dostawę. Implikuje to sposób rozliczania VAT (m.in. moment powstania obowiązku podatkowego). Oznacza to też, że opłata przekształceniowa nie podlega VAT w przypadku gdy pierwotne ustanowienie użytkowania wieczystego nie podlegało VAT. Wielokrotnie na takim stanowisku stawały organy podatkowe jak i sądy administracyjne. Tak też traktują opłatę samorządy. Jednakże, orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 25 lutego 2021r. może zupełnie odwrócić praktykę a w samorządach powstało istotne ryzyko w VAT. Niestety, jest to kolejny przypadek gdy sektor musi mierzyć się z brakiem pewności prawa, zwłaszcza w podatkach.

Opłata przekształceniowa a VAT - dotychczasowa praktyka

1. Użytkowanie wieczyste jako czynność opodatkowana

W art. 7 ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U.2020.106, dalej: „ustawa o VAT”) określono, że przez dostawę towarów rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel w tym również oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Zaś art. 2 pkt 6 ustawy o VAT definiuje towary jako rzeczy oraz ich części, a także wszelkie postacie energii.

Zatem, od dnia wejścia w życie ustawy tj. od dnia 1 maja 2004 r. ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zostało objęte zakresem zastosowania ustawy o VAT. Potwierdziła to uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 8 stycznia 2007 r., sygn. akt I FPS 1/06, w której NSA opowiedział się za traktowaniem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jako dostawy towarów. Zasadność tego kierunku wykładni potwierdził ustawodawca, wprowadzając do art. 7 ust. 1 ustawy o VAT powyżej zacytowany punkt 6.

Dodatkowo, należy pamiętać, iż w myśl art. 15 ust. 1 ustawy o VAT podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o VAT, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. W art. 15 ust. 6 ustawy o VAT postanowiono natomiast, że za podatników VAT nie uznaje się organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

To oznacza, że określone świadczenia podlegają opodatkowaniu tylko wówczas, gdy podmiot wykonuje je jako podatnik.

2. Przekształcenie a dostawa towarów

W istotnym dla omawianego zagadnienia orzeczeniu z dnia 21 grudnia 2015 r. o sygn. III SA/Wa 285/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, iż sprzedaż prawa własności nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego w trybie bezprzetargowym nie stanowi dostawy towarów, ani innej czynności opodatkowanej. Stanowi zmianę tytułu prawnego do nieruchomości, pozostającą bez wpływu na dotychczasowy zakres władztwa do rzeczy. Zmiana tytułu prawnego do nieruchomości nie stanowiła dostawy towarów rozumianej jako przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel. Taką czynnością było już bowiem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Przekształcenie tego prawa we własność, tak istotne z punktu widzenia prawa cywilnego, na gruncie ustawy o VAT nie ma aż tak istotnego znaczenia.

Zdaniem sądu, w świetle definicji dostawy towaru, istotne bowiem jest właściwe rozumienie pojęcia „przeniesienie prawa do rozporządzenia towarem jak właściciel” a nie przeniesienie własności rzeczy. Użytkownik wieczysty już w dniu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego uzyskał prawo do rozporządzania rzeczą jak właściciel. Dokonując klasyfikacji danego zdarzenia gospodarczego jako dostawy towarów, należy zaś brać pod uwagę przede wszystkim ekonomiczną istotę danej transakcji, a nie jej charakter prawny. Chodzi tu bowiem o aspekt faktyczny danej czynności, sprowadzający się do faktycznej możliwości dysponowania towarem, a nie rozporządzania nim w sensie prawnym. Zwrotu „prawo do rozporządzania jak właściciel” nie można więc odnosić wyłącznie do prawa własności. Istotą dostawy towarów w rozumieniu ustawy o VAT nie jest bowiem przeniesienie prawa własności, lecz gospodarczy (ekonomiczny) charakter tej czynności.

3. Podstawa opodatkowania

Na mocy zaś art. 29a ust. 1 ustawy o VAT, podstawą opodatkowania podatkiem VAT co do zasady jest wszystko, co stanowi zapłatę, którą dokonujący dostawy towarów lub usługodawca otrzymał lub ma otrzymać z tytułu sprzedaży od nabywcy, usługobiorcy lub osoby trzeciej, włącznie z otrzymanymi dotacjami, subwencjami i innymi dopłatami o podobnym charakterze mającymi bezpośredni wpływ na cenę towarów dostarczanych lub usług świadczonych przez podatnika. W świetle art. 29a ust. 6 pkt 1 ustawy o VAT podstawa opodatkowania nie obejmuje samego podatku VAT.

Na tej podstawie, w dotychczasowej praktyce, całość otrzymanej opłaty przekształceniowej uznawana była jako zawierająca podatek VAT (jest kwotą brutto).

Powyższą praktykę również potwierdził omawiany powyżej wyrok WSA w Warszawie, gdzie czytamy w uzasadnieniu: „za czynność opodatkowaną należy zatem uznać dostawę użytkowania wieczystego gruntu (a nie nabycie prawa własności tego gruntu) jako nabycie prawa do rozporządzania gruntem jak właściciel, a za podstawę opodatkowania, w zależności od dnia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, całość wynagrodzenia należnego (wszystko to co stanowi zapłatę) za ustanowienie tego prawa, z uwzględnieniem poniesionych już przez użytkownika wieczystego opłat. (…) W ten sposób, uwzględniając specyfikę krajowych uwarunkowań prawnych – takich, jakie występują w niniejszej sprawie, czyli pozwalających na odroczenie w czasie części należnych Gminie lub Skarbowi Państwa płatności za nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz zmianę (przekształcenie) tytułu prawnego do nieruchomości bez wprowadzania prawnie istotnych w znaczeniu podatkowym zmian dla podmiotu (użytkownika wieczystego), który nabył uprzednio prawo do rozporządzania towarem (nieruchomością) jak właściciel, realizowana jest zasada, że opodatkowaniu VAT podlega wszystko, co stanowi zapłatę (całość świadczenia należnego od nabywcy) za dostawę towaru (gruntu), czyli przeniesienia prawa do rozporządzania towarem (gruntem) jak właściciel. Sporną opłatę należy bowiem w sensie ekonomicznym traktować jako część należności, związaną z przeniesieniem na nabywcę prawa do rozporządzania towarem (gruntem) jak właściciel, płatną w terminie późniejszym z uwagi na aspekt prawny (cywilistyczny) stanowiący tylko tło omawianej czynności wywołującej określone konsekwencje podatkowe.”

4. Opodatkowanie zależy od czasu ustanowienia użytkowania

Dotychczasowa praktyka, biorąc pod uwagę powyższe orzecznictwo, ukształtowała się w ten sposób, iż opłata przekształceniowa podlega opodatkowaniu VAT tylko w przypadku gdy opodatkowaniu podlegało samo użytkowanie wieczyste.

Praktykę tę podsumowuje, odpowiedź Ministerstwa Finansów z 4 marca 2019r. o sygn. PT1.054.10.2019.NWQ.99 na interpelację poselską Nr 29137. Minister wyjaśnia tam m.in., że w wydawanych interpretacjach indywidualnych prezentowane jest jednolite stanowisko, że opodatkowanie opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje przy zastosowaniu takiej stawki, jak miało to miejsce w momencie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W tym zakresie w interpretacjach indywidualnych wskazuje się treść art. 41 ust. 14a ustawy o VAT, zgodnie z którym w przypadku czynności podlegającej opodatkowaniu podatkiem, która została wykonana przed dniem zmiany stawki podatku, dla której obowiązek podatkowy powstaje w dniu zmiany stawki podatku lub po tym dniu, czynność ta podlega opodatkowaniu według stawek podatku obowiązujących dla tej czynności w momencie jej wykonania.

Minister potwierdza jednocześnie, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego, dla którego prawo użytkowania wieczystego ustanowiono przed 1 maja 2004 r. (wejście w życie ustawy o VAT określającej zasady opodatkowania ww. dostawy towarów) nie stanowi dostawy towarów w rozumieniu art. 7 ust.1 tej ustawy, ani żadnej innej czynności podlegającej opodatkowaniu podatkiem od towarów i usługi pozostaje poza zakresem tej ustawy (w konsekwencji pobrane opłaty, w tym z tytułu przekształcenia w prawo własności, nie podlegają opodatkowaniu podatkiem VAT).

5. Obowiązek podatkowy

Na podstawie art. 19a ust. 1 ustawy o VAT, obowiązek podatkowy powstaje z chwilą dokonania dostawy towarów lub wykonania usługi. Zgodnie zaś z ust. 3, w związku z ust. 4 tego artykułu, usługę i dostawę towarów, dla której w związku z jej świadczeniem ustalane są następujące po sobie terminy płatności lub rozliczeń, uznaje się za wykonaną z upływem każdego okresu, do którego odnoszą się te płatności lub rozliczenia, do momentu zakończenia świadczenia tej usługi/dostawy. Przy czym, jeżeli przed dniem 31 grudnia danego roku Gmina otrzyma całość lub część opłaty, to wówczas obowiązek podatkowy powstanie z chwilą jej otrzymania w odniesieniu do otrzymanej kwoty, zgodnie z art. 19a ust. 8 ustawy.

Tak też w stanowiskach organów podatkowych np. Interpretacja z 24 września 2019 r., nr 0111-KDIB3-1.4012.465.2019.1.IK.

Opłata przekształceniowa a VAT - wyrok TSUE w sprawie C 604/19

Omówione powyżej zasady będą z pewnością musiały ulec pewnej korekcie, z uwagi na orzeczenie TSUE w sprawie C 604/19 z 25 lutego 2021r. Sprawa zawisła na kanwie sporu między Gminą Wrocław a Dyrektorem Krajowej Informacji Skarbowej w przedmiocie skierowanej do tej gminy interpretacji indywidualnej dotyczącej opodatkowania podatkiem od wartości dodanej (VAT) opłat uiszczonych na jej rzecz w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo pełnej własności z mocy prawa.

TSUE wskazał na treść artykułu 14 ust. 1 dyrektywy 2006/112/WE, który definiuje pojęcie „dostawy towarów” jako przeniesienie prawa do rozporządzania rzeczą jak właściciel. W tym względzie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie „dostawy towarów”, o którym mowa w art. 14 ust. 1 dyrektywy VAT, nie odnosi się do przeniesienia własności w formie przewidzianej we właściwych przepisach krajowych, lecz obejmuje każdą transakcję przekazania rzeczy przez stronę, która upoważnia drugą stronę do rozporządzania tą rzeczą, jakby była ona jej właścicielem.

Za „dostawę towarów” uznaje się też przeniesienie prawa własności do towaru w zamian za odszkodowanie, z nakazu wydanego przez organ władzy publicznej lub w jego imieniu albo z mocy prawa. Zakwalifikowanie jako „dostawy towarów” w rozumieniu art. 14 ust. 2 lit. a) dyrektywy VAT wymaga spełnienia trzech kumulatywnych przesłanek. Przede wszystkim musi nastąpić przeniesienie prawa własności. Następnie przeniesienie to musi nastąpić z nakazu wydanego przez organ władzy publicznej lub w jego imieniu albo z mocy prawa. Wreszcie musi nastąpić wypłata odszkodowania. W niniejszej sprawie, wskazał TSUE, bezsporne jest, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo pełnej własności, które doprowadziło do przeniesienia prawa własności Gminy Wrocław na dawnych użytkowników wieczystych, należy uznać za przeniesienie prawa własności w rozumieniu art. 14 ust. 2 lit. a) dyrektywy VAT. Ponadto bezsporne jest, że owo przekształcenie nastąpiło z mocy prawa.

W niniejszej sprawie, argumentuje dalej TSUE, obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia powstaje z mocy prawa w dniu, w którym dokonane zostaje przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo pełnej własności, i że wysokość tej opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej należnej z tytułu użytkowania wieczystego w dniu tego przekształcenia, przy czym owa opłata jest należna przez okres 20 lat. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez sąd odsyłający opłaty roczne należne z tytułu użytkowania wieczystego są z kolei obliczane jako procent ceny nieruchomości gruntowej. Opłaty z tytułu przekształcenia będące przedmiotem postępowania głównego są zatem bezpośrednio związane z przeniesieniem własności.

W świetle powyższych rozważań TSUE uznał, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo pełnej własności przewidziane w przepisach krajowych w zamian za uiszczenie opłaty stanowi dostawę towarów w rozumieniu tego przepisu.

Dalej, TSUE rozważał pojęcie „działalności gospodarczej” zdefiniowane w art. 9 ust. 1 akapit drugi dyrektywy VAT jako obejmujące wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, a w szczególności jako obejmujące czynności polegające na „wykorzystywaniu, w sposób ciągły, majątku rzeczowego lub wartości niematerialnych w celu uzyskania z tego tytułu dochodu”. W niniejszej sprawie, zdaniem TSUE, należy wziąć pod uwagę w szczególności okoliczność, że Gmina Wrocław pobiera w zamian za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo pełnej własności opłatę od dawnych użytkowników wieczystych, należną co do zasady przez okres 20 lat, począwszy od dnia tego przekształcenia. Podobnie, w przypadku gdy wspomniana opłata jest uiszczana w formie jednorazowej, odpowiada ona opłacie należnej za rok, w którym wyrażono zamiar jednorazowego uiszczenia pomnożonej przez pozostałą liczbę lat do upływu okresu 20 lat, obliczonego od dnia owego przekształcenia.

Zdaniem TSUE, w ramach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo pełnej własności Gmina Wrocław nie korzysta z prerogatyw władzy publicznej (ma charakter gospodarczy). Rola Gminy Wrocław polega zasadniczo na sprawdzeniu okoliczności faktycznych, wydaniu zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo pełnej własności i poinformowaniu nowego właściciela o obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia.

Z powyższego wynika, zdaniem TUSE, że z zastrzeżeniem weryfikacji, jakich powinien dokonać sąd odsyłający, działalność wykonywana przez Gminę Wrocław w ramach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo pełnej własności ma charakter gospodarczy i nie można jej uznać za wykonywanie prerogatyw władzy publicznej.

Link do orzeczenia

Opłata przekształceniowa a VAT - praktyczne problemy wynikłe z orzeczenia

Z powyższego orzeczenia wynika więcej pytań niż odpowiedzi.  Czy fiskus zmieni swoje stanowisko i nakaże opodatkowanie opłat za przekształcenie również „starszych” użytkowań wieczystych? Czy kwestionowane będzie dotychczasowe niepobieranie podatku przez gminy? W tym zakresie z pewnością byłoby to działanie niezgodne z zasadą zaufania do organów Państwa.

Dalej: jak fikus podejdzie do kwestii powstania obowiązku podatkowego w odniesieniu do opłaty przekształceniowej?  Skoro opłata przekształceniowa wnoszona jest za odrębną dostawę towarów, należałoby rozpoznawać obowiązek podatkowy odrębnie. Najbardziej właściwe wydaje się w takim wypadku zastosowanie zasad ogólnych tj. obowiązek podatkowy powstawałby w momencie dokonania przekształcenia (dostawy towarów), zgodnie z art. 19a ust. 1 ustawy o VAT.  Zatem, czy całość podatku VAT należy opłacić w momencie przekształcenia? Czy też z upływem płatności każdej z rat? A może z końcem każdego okresu do którego opłata (rata) się odnosi?

Najlepiej aby podatnicy otrzymali odpowiedzi na te pytania w sposób dający im ochronę i z uwzględnieniem dotychczasowej ugruntowanej praktyki (czego wymagają zasady wyrażone w Konstytucji RP) . Warto zaapelować do Ministerstwa Finansów o wydanie interpretacji ogólnej.

Joanna Rudzka, Doradca Podatkowy