Klauzula przeciwko unikaniu opodatkowania w polskim prawie podatkowym

O klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania rozmawiamy z Krzysztofem Janasem, doradcą podatkowym, członkiem Krajowej Rady Doradców Podatkowych (KRDP)

Adam Kuchta, Infor.pl: Nowelizacja Ordynacji podatkowej, która przewiduje wprowadzenie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania, dnia 13 maja została przyjęta przez Sejm i zacznie obowiązywać już w tym roku. Poprzedni rząd również zamierzał wprowadzić klauzulę, z różnych jednak względów nie udało się tego zrealizować. Dlaczego obecny rząd wrócił do pomysłu wprowadzenia klauzuli? Czy rzeczywiście jest ona potrzebna?

Krzysztof Janas, doradca podatkowy, członek KRDP: Jak już z treści zadanego pytania wynika, pomysł wprowadzenia do polskiego ustawodawstwa klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania nie jest nowy i można przypuszczać, iż poprzedni rząd wycofał się z tego pomysłu ze względów politycznych, tj. z powodu zbliżającej się kampanii parlamentarnej. Poniekąd należy uznać, że obecny rząd chce wprowadzić przedmiotowe rozwiązanie również ze względów politycznych, a mianowicie z chęci pozyskania dodatkowych środków na realizację kosztownych obietnic wyborczych. To najprostsza odpowiedź jaka się nasuwa, na pytanie dlaczego kolejny rząd wraca do pomysłu wprowadzenia klauzuli.

Ale zostawmy na boku politykę. Sądzę, że każdy rząd niezależnie od opcji politycznej chciałby mieć budżet pełen pieniędzy. Pytanie jednak, czy wprowadzenie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania taki cel może skutecznie zrealizować. Przyznam, że osobiście bardzo w to wątpię.

Jak sama nazwa wskazuje klauzula ma przeciwdziałać unikaniu opodatkowania. Jak można zatem zdefiniować klauzulę, na czym ma polegać owo przeciwdziałanie?

Działanie klauzuli teoretycznie jest stosunkowo proste. W pewnym uproszczeniu można powiedzieć, że wystarczy podjęcie przez podatnika sztucznych działań (w rozumieniu organów podatkowych), które w efekcie przyniosą mu korzyść w postaci obniżenia opodatkowania o kwotę przekraczającą 100 tysięcy złotych w skali roku, aby klauzula znalazła swoje zastosowanie. Oczywiście, niejako z automatu, wszystkie podjęte przez  podatnika działania w zakresie optymalizacji opodatkowania będą traktowane jako świadome zmierzanie do obniżenia zobowiązania podatkowego w sposób sztuczny. Tym samym, działania te nie będą honorowane przez organy podatkowe, mimo że będą to działania zgodne z prawem.

Sejm przyjął klauzulę przeciwko unikaniu opodatkowania

W jakich przypadkach będzie miała zastosowanie klauzula? Czy klauzula jest wymierzona w konkretnych podatników, czy dotyczy wszystkich podatników?

Jak wyżej wspomniałem, klauzula będzie dotyczyć sytuacji, w której, wskutek uznanych przez organy skarbowe za sztuczne działań, podatnik uzyskał korzyść podatkową w kwocie powyżej 100 tys. złotych. Klauzula ma dotyczyć zarówno małych, średnich, jak i dużych podatników bez wyjątku. Ważne jest tylko osiągnięcie korzyści podatkowej powyżej wskazanego progu.

Jednakże rząd proponuje, żeby zainteresowane podmioty mogły zwrócić się do Ministra Finansów o wydanie tzw. opinii zabezpieczającej. Dokument taki będzie mógł zostać wydany, jeżeli szef resortu finansów publicznych uzna, że przedstawione we wniosku czynności nie stanowią unikania opodatkowania. To ma niejako zabezpieczać podatnika przed działaniem klauzuli – ale nic za darmo, gdyż wydanie takiej opinii ma kosztować 20 tys. zł. Pytanie, czy to dużo czy mało? Otóż bardzo mało dla dużych przedsiębiorców, np. posiadających struktury transgraniczne, natomiast bardzo dużo dla małych przedsiębiorców. Rodzi się tutaj niestety konkluzja, iż mały przedsiębiorca za działanie według opinii Ministra Finansów, niestanowiące niedozwolonej optymalizacji podatkowej, ma zapłacić bardzo wysoką cenę, a podmioty duże w zasadzie poniosą niezauważalne dla nich koszty. Obecnie koszt wydania indywidualnej interpretacji podatkowej jest ustanowiony na granicy „pieniactwa”, natomiast kwota 20 tys. zł w przypadku opinii zabezpieczającej skutkuje zdecydowanym brakiem równości podatników.

Jak w praktyce będzie wyglądał mechanizm działania klauzuli? Czy można pokazać to na przykładzie, który by zobrazował ten mechanizm?

Zasada działania klauzuli jest następująca, otóż Minister Finansów wszczyna postępowanie podatkowe lub, w drodze postanowienia, w całości lub w części przejmuje do dalszego prowadzenia postępowanie podatkowe lub postępowanie kontrolne, jeżeli w sprawie:

1) określenia lub ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego lub

2) określenia wysokości straty podatkowej, lub

3) stwierdzenia nadpłaty lub określenia wysokości nadpłaty albo zwrotu podatku, lub

4) odpowiedzialności podatnika za podatek niepobrany przez płatnika, lub

5) odpowiedzialności lub uprawnień́ spadkobiercy

- może być wydana decyzja z zastosowaniem art. 119a Ordynacji podatkowej, czyli o unikaniu opodatkowania.

Minister będzie oceniał czy konkretna czynność (lub szereg czynności) była dokonana przez podatnika przede wszystkim w celu osiągnięcia korzyści podatkowej, sprzecznej w danych okolicznościach z przedmiotem i celem przepisu ustawy podatkowej. Czynność taka nie będzie skutkowała osiągnięciem korzyści podatkowej, jeśli sposób działania był sztuczny.

Definicja sztucznego działania została sprecyzowana jako sposób działania, który uznaje się̨ za sztuczny, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności należy przyjąć́, że nie zostałby zastosowany przez podmiot działający rozsądnie i kierujący się̨ zgodnymi z prawem celami innymi niż̇ osiągniecie korzyści podatkowej sprzecznej z przedmiotem i celem przepisu ustawy podatkowej.

Polecamy: Klauzula przeciw unikaniu opodatkowania – praktyczny poradnik

Trudno jednak oprzeć się wrażeniu, że zbyt wiele tu pojęć, które będą podlegać uznaniowości urzędniczej. Gdy w efekcie przeprowadzanego postępowania, czynność zostanie uznana za podjętą przede wszystkim w celu osiągnięcia korzyści podatkowej, a pozostałe cele ekonomiczne lub gospodarcze wskazane przez podatnika zostaną uznane za mało istotne, zostanie wydana decyzja, tzn. Minister Finansów wyda decyzję wskazującą na właściwą wysokość zobowiązania podatkowego, obliczoną z pominięciem podjętych przez podatnika czynności. Oczywiście wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy wysokość korzyści podatkowej dla podatnika przekraczać będzie 100 tys. zł.

W nowych przepisach wskazuje się na możliwość nie wydawania indywidualnych interpretacji podatkowych w określonych przypadkach. Co to oznacza dla podatników? Kiedy interpretacje nie będą wydawana? Czy należy przez to rozumieć, że interpretacje nie będą miały już charakteru ochronnego dla podatników?

W pierwszej kolejności może kilka słów odnośnie znanych już interpretacji indywidualnych. Otóż po wejściu w życie uchwalonej nowelizacji ustawy możliwe będą sytuacje, w których podatnik otrzymał wcześniej interpretację podatkową wydawaną w imieniu Ministra Finansów, wskazującą na określony sposób postępowania, do którego podatnik się zastosował, a w dalszej kolejności zostanie ono uznane za element postępowania zmierzającego do unikania opodatkowania. Jest to sytuacja absurdalna, ale na gruncie nowelizacji jak najbardziej możliwa.

Jest tu możliwa jeszcze jedna sytuacja związana z interpretacjami indywidualnymi. Interpretacje te, jak wiemy, wydawane są w imieniu Ministra Finansów przez Dyrektorów Izb Skarbowych. Gdy w trakcie analizy zadanego pytania przez podatnika organ skarbowy dojdzie do przekonania, że dane działania podatnika stanowić mogą element działania zmierzającego do unikania opodatkowania, zaniecha wydania interpretacji. Czy będzie to tym samym oznaczało moment lub przyczynę wszczęcia postępowania w związku z zastosowaniem klauzuli o przeciwdziałaniu opodatkowania w stosunku do pytającego podatnika?

Dla doprecyzowania należy dodać, iż zgodnie z nowelizacją Ordynacji podatkowej nie będą już wydawane interpretacje indywidualne w zakresie tych elementów stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego, które stanowią unikanie opodatkowania, a w dalszej kolejności będą one stanowić przedmiot decyzji wydanej w związku z zastosowaniem klauzuli.

Klauzula przeciwko unikaniu opodatkowania - groźna broń fiskusa

---

Ustawodawca zakłada wszczynanie postępowań podatkowych w przypadku stwierdzenia unikania opodatkowania. Kiedy takie postępowanie będzie miało miejsce i jak będzie wyglądać procedura w tym zakresie?

Zgodnie z art. 119g. § 1. Ordynacji podatkowej uprawnionym do wszczęcia postępowania podatkowego lub, w drodze postanowienia o przejęcia w całości lub w części do dalszego prowadzenia postępowania podatkowego lub postępowania kontrolnego, jest Minister właściwy do spraw finansów publicznych. Postępowanie, jak wynika ze wskazanego artykułu, może być inicjowane przez samego Ministra Finansów lub też może ono być przejęte na mocy decyzji w trakcie toczenia się postępowań kontrolnych, czy podatkowych wszczętych przez inne podmioty. Przesłanką do prowadzenia postępowania jest zaistnienie okoliczności z art. 119a. § 1., czyli podejrzenie dokonania czynności przede wszystkim w celu osiągnięcia korzyści podatkowej, sprzecznej w danych okolicznościach z przedmiotem i celem przepisu ustawy podatkowej, nie skutkuje osiągnięciem korzyści podatkowej, jeśli sposób działania był sztuczny. Postępowanie będzie się toczyć w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, a podatnik będzie miał prawo na 14 dni przed wydaniem decyzji do zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie, wraz z prawem do dokonania korekty, co ma go ochronić przed negatywnymi skutkami wydania decyzji i ograniczyć się „jedynie” do zwrotu nieuiszczonego podatku. Możliwość wydania takiej decyzji dotyczy tylko sytuacji, w której doszło do korzyści podatkowej w kwocie powyżej 100 tys. zł.

Proponuje się także powołanie Rady ds. Przeciwdziałania Unikaniu Opodatkowania. Czy konkretnie będzie się zajmowała Rada?

W świetle nowych regulacji, Rada ds. Przeciwdziałania Unikaniu Opodatkowania jest powoływana przez Ministra Finansów i w zamyśle stanowi niezależne kolegialne ciało eksperckie, którego zadaniem jest opiniowanie zasadności zastosowania klauzuli unikania opodatkowania w indywidualnych sprawach. W skład Rady wchodzą̨ członkowie powoływani ze wskazania Ministra Finansów, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, osoby powołane spośród pracowników szkół wyższych, jednostek organizacyjnych Polskiej Akademii Nauk lub instytutów badawczych, a ponadto osoba wskazana przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego, doradca podatkowy wskazany przez Krajową Radę Doradców Podatkowych i osoba wskazana przez Ministra Sprawiedliwości i Radę Dialogu Społecznego.

Rada ma stanowić drugi, obok opinii zabezpieczającej, „wentyl bezpieczeństwa„ dla podatników w procesie wydawania decyzji o unikaniu opodatkowania. Głos Rady będzie miał jednak charakter doradczy i opiniujący, bez możliwości przesądzenia o tym czy zostały, czy też nie, spełnione przesłanki do wydania decyzji przez Ministra Finansów.

Jak będzie działać klauzula przeciwko unikaniu opodatkowania?

Opinie zabezpieczające – jest to kolejna nowość, której wprowadzenie nastąpi w ramach klauzuli. Proszę o wyjaśnienie, jakie będą zasady dotyczące wydawania takich opinii. Jak opinie zabezpieczające będą chronić podatników?

Podatnik, wobec którego nie wszczęto jeszcze postępowania, będzie miał prawo zgodnie z art. 119w. § 1. Ordynacji podatkowej, jako zainteresowany, zwrócić się̨ do Ministra Finansów o wydanie opinii zabezpieczającej. Zainteresowani mogą̨ wystąpić ze wspólnym wnioskiem, a wniosek, w tym wspólny wniosek, może dotyczyć́ czynności planowanej, rozpoczętej lub dokonanej. Minister Finansów odmawia wydania opinii zabezpieczającej, jeżeli przedstawione we wniosku okoliczności wskazują̨ na to, że do czynności ma zastosowanie art. 119a., czyli ma miejsce działanie zmierzające do unikania opodatkowania. Odmawiając wydania opinii wskazuje okoliczności świadczące o tym, że do czynności może mieć zastosowanie art. 119a. Odmowa wydania opinii zabezpieczającej zawiera pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W przypadku pozytywnej oceny przez Ministra Finansów okoliczności, jako nie zmierzających do uniknięcia opodatkowania, wydaje opinię zabezpieczającą. Opinia ta chroni podatnika przed negatywnymi skutkami swego postępowania na wypadek czynności kontrolnych lub sprawdzających w przedmiotowym zakresie. Oczywiście opinia ta jest wiążąca do momentu jej zmiany.

Wniosek o wydanie opinii zabezpieczającej załatwia się̨ bez zbędnej zwłoki, nie później niż̇ w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania wniosku przez Ministra Finansów. Wniosek o wydanie opinii zabezpieczającej podlega opłacie w wysokości 20 tys. zł, którą̨ należy wpłacić́ w terminie 7 dni od złożenia wniosku.

Czy Krajowa Rada Doradców Podatkowych zauważa potencjalne zagrożenia dla podatników związane z wejściem w życie klauzuli?

W tej kwestii wypowiadał się między innymi wiceprzewodniczący KRDP Dariusz M. Malinowski. Przede wszystkim bardzo wątpliwe jest osiągnięcie zamierzonych przez rząd wpływów z tytułu wprowadzenia klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania. Moim zdaniem, podstawowym zagrożeniem dla podatników jest stosowanie wskazanej klauzuli jako powszechnego instrumentu w trakcie kontroli podatkowej. Wedle zapewnień Ministerstwa Finansów, powoływanie się na klauzulę unikania opodatkowania ma być sporadyczne i ma znaleźć zastosowanie w góra kilku przypadkach w ciągu rok. To bardzo optymistyczne dla podatników założenie. Taka sytuacja ma miejsce w Wielkiej Brytanii; ale niestety doświadczenie płynące z polskiego życia gospodarczego każe wątpić w podobne podejście również na naszym gruncie. Jestem pełen obaw, że klauzula będzie dotyczyła w sposób powszechny małych i średnich przedsiębiorców.

Proszę także o wskazanie jakie pozytywne działanie wywoła wejście w życie klauzuli?

Sama klauzula nie jest pomysłem polskim, obowiązuje ona w wielu krajach europejskich. Jej podstawowe działanie jest nastawione głównie na osiągnięcie efektu prewencyjnego i jako takie jest korzystne i może przynieść pozytywne efekty w postaci zwiększenia wpływów z tytułu podatków, lecz raczej nie w kwotach zakładanych przez obecny rząd. Sam przepis nie jest równoznaczny z efektywnością ściągania podatków.

Podnoszone były wątpliwości konstytucyjne dotyczące poprzednich rozwiązań w zakresie klauzuli. Czy obecna propozycja takie wątpliwości usuwa, czy nadal mogą się one pojawiać?

Istotnie, pojawiają się pewne wątpliwości związane ze zgodnością z Konstytucją w kilku kwestiach. Jako przykład niech posłuży termin wprowadzenia ustawy w życie, który ma wynosić jedynie 30 dni od dnia ogłoszenia. Termin ten jest nie tylko bardzo krótki, ale może naruszać inną zasadę sformułowaną przez Trybunał Konstytucyjny – mianowicie niewprowadzania zmian w podatkach rozliczanych w cyklu rocznym w trakcie roku podatkowego.

Jednakże obawiam się, że mamy tu do czynienia ze znacznie poważniejszym problemem, a mianowicie ze skutecznością podejmowanych przez Trybunał Konstytucyjny orzeczeń. Co z tego, że Trybunał orzeknie o niekonstytucyjności niektórych przepisów nowelizacji, jeśli wyrok taki nie zostanie opublikowany?

Dziękuję uprzejmie za rozmowę