Co koniecznie trzeba zmienić w Ordynacji podatkowej zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich?

RPO: Ordynacja podatkowa wymaga zmian

Skargi obywateli do RPO wskazują na szereg ważnych i niestety nadal nierozwiązanych problemów Ordynacji podatkowej. Obowiązuje ona prawie od 25 lat i  była wielokrotnie nowelizowana. Podejmowano także próby uchwalenia nowej, które ostatecznie zakończyły się fiaskiem. Projekt przygotowany przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Podatkowego, następnie modyfikowany przez Ministerstwo Finansów, przeszedł  rządowy proces legislacyjny, jednak z powodu końca VIII kadencji Sejmu nie doszło do jego finalizacji.
A potrzeba uchwalenia nowej Ordynacji nie budziła zasadniczych zastrzeżeń. Doradcy podatkowi czy przedstawiciele doktryny i judykatury wskazywali na konieczność opracowania nowego aktu - tak aby dostosować obowiązujące regulacje do standardów  światowych i unijnych. Wśród zagadnień, których próbę naprawienia podjęto w ramach prac nad nową Ordynacji, były: 

Instrumentalne wszczynanie postępowań karnych skarbowych 

Wszczynanie postępowań karnych skarbowych w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego od wielu lat jest jednym z najczęściej stawianych zarzutów podatników. Obowiązujące przepisy budzą poważne wątpliwości konstytucyjne. Ich odzwierciedleniem jest nie tylko wniosek RPO do Trybunału Konstytucyjnego, ale także sukcesywnie kierowane  skargi konstytucyjne obywateli. Sprawy te pozostają wciąż nierozstrzygnięte przez Trybunał  - mimo że RPO złożył wniosek jeszcze w 2014 r. 

Apele Rzeczników kolejnych kadencji o usunięcie art. 70 § 6 punkt 1 Ordynacji podatkowej nie odnoszą rezultatu. W ocenie Ministra Finansów przed rozpatrzeniem spraw zawisłych przed TK podejmowanie prac legislacyjnych w tym zakresie jest przedwczesne.

Stan, w którym wniosek RPO od 8 lat pozostaje nierozstrzygnięty przez TK - a resort finansów uzależnia ewentualne działania legislacyjne od stanowiska Trybunału - jest zdecydowanie niekorzystny dla obywateli.

Ostatnia uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego o możliwości kontrolowania przez sądy administracyjne wszczynania przez organy podatkowe postępowań karnych skarbowych w celu zapobiegania przedawnianiu się zobowiązań podatkowych powinna przyczynić się do ograniczenia tego negatywnego zjawiska, niemniej jednak całkowicie go nie wyeliminuje. 

Jeszcze w ramach rządowego etapu prac nad nową Ordynacją podatkową, w projekcie Ministra Finansów, dostrzeżono konieczność definitywnego rozwiązania tego problemu właśnie w warstwie legislacyjnej. Ograniczono więc przesłanki zawieszania biegu terminu przedawnienia, rezygnując z regulacji z art. 70 § 6 punkt 1 Ordynacji. W uzasadnieniu projektu wskazano, że ważnym elementem nowej koncepcji przedawnienia jest rezygnacja z niezwiązanej z wymiarem przesłanki powodującej obecnie zawieszenie. 

W tym kontekście należałoby spytać, z jakich powodów resort finansów zmienił stanowisko co do bezwzględnej konieczności oczekiwania na rozstrzygnięcie TK -  skoro w dacie wspomnianych prac nad nową Ordynacją w 2019 r. wniosek RPO z 2014 r. oczekiwał na rozpoznanie.

Wydanie decyzji po upływie terminu przedawnienia w przypadku wznowienia postępowania

Jedną z podstaw wznowienia postępowania podatkowego jest sytuacja, gdy przepis będący podstawą decyzji ostatecznej okazał się niekonstytucyjny, a także gdy wpływ na treść wydanej decyzji miało orzeczenie TSUE. Wówczas organ podatkowy ma obowiązek wznowienia postępowania. Nie oznacza to jednak gwarancji, że decyzja zostanie skutecznie wzruszona. 

Obecnie, po postępowaniu wznowieniowym organ podatkowy zasadniczo odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji, nawet jeżeli stwierdzi ustawowe podstawy wznowienia, ale wydanie nowej decyzji co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przedawnienia: prawa do wydania decyzji ustalającej, zobowiązania podatkowego lub prawa do wydania decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej.

W efekcie, nawet jeżeli dojdzie do wznowienia postępowania z uwagi na wyrok TK lub orzeczenie TSUE, organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia właśnie z uwagi na przedawnienie. Oznacza to, że czas trwania postępowań przed TK, TSUE lub Trybunałem Sprawiedliwości UE może w pewnych przypadkach decydować o niemożliwości wzruszenia ostatecznej decyzji podatkowej, jeśli dojdzie do upływu terminu przedawnienia. 

Na ten problem także zwrócono uwagę w projekcie nowej Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu wskazano, że pewność prawa wymaga, aby nie dopuszczać do sytuacji, w której zobowiązanie podatkowe może być reaktywowane i po upływie terminu przedawnienia nadal prowadzone jest postępowanie w sprawie przedawnionego zobowiązania bez jakichkolwiek ograniczeń czasowych. Zasada ta powinna jednak być zmodyfikowana w tak szczególnej sytuacji, jak wydanie decyzji ostatecznej na podstawie przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją, ustawą lub ratyfikowaną umową międzynarodową orzekł TK albo orzeczenie TSUE  miało wpływ na treść decyzji. 

Projektodawcy nowej Ordynacji proponowali, aby wznowienie postępowania następowało na wniosek strony złożony w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia TK lub publikacji sentencji orzeczenia TSUE, jeżeli:

1. okres od dnia wejścia w życie orzeczenia TK lub publikacji sentencji orzeczenia TSUE  do dnia upływu terminu przedawnienia poboru jest krótszy niż 3 miesiące lub
2. wejście w życie orzeczenia TK lub publikacja sentencji orzeczenia TSUE  nastąpiło po upływie terminu przedawnienia poboru.

Miało to na celu umożliwienie weryfikacji zobowiązania wymierzonego decyzją ostateczną w każdym przypadku, gdy TK stwierdza niekonstytucyjność podstawy prawnej decyzji czy TS – jej wpływ na treść decyzji.

Ograniczony dostęp RPO do akt stanowiących tajemnicę skarbową

Kolejną kwestią, na którą ponownie RPO zwraca uwagę MF, jest od lat nierozwiązany problem z dostępem do akt administracyjnych, które zawierają tajemnicę skarbową. Obecna regulacja, umożliwiająca ich udostępnienie RPO wyłącznie w związku z jego udziałem w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w praktyce znacznie utrudnia realizację  ustawowych zadań RPO w obszarze podatkowym. 

Niestety, nadal zdarzają się przypadki, w których organy powołują się na brak możliwości udostępnienia akt konkretnej sprawy z postępowania podatkowego przed formalnym zgłoszeniem udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.  Utrudnia to zapoznanie się z całością akt podatkowych zgromadzonych przez organ oraz dokonanie wszechstronnej analizy danej sprawy pod kątem możliwości skorzystania z ustawowych kompetencji RPO. Dla obywateli zaś niezrozumiałe jest to, że ustawodawca wyposaża Rzecznika w uprawnienie do przystąpienia do postępowania podatkowego, jednocześnie wykluczając go z podmiotów uprawnionych do dostępu do akt zawierających tajemnicę skarbową, zanim sprawa trafi do sądu administracyjnego.

Temat ten był już poruszany w ramach zgłaszanych uwag podczas prac legislacyjnych nad nową Ordynacją. Wówczas do projektu dodano regulację, zgodnie z którą akta spraw podatkowych zawierające informacje z instytucji finansowych naczelnicy urzędów skarbowych czy urzędów celno-skarbowych, dyrektorzy izb administracji skarbowej oraz Szef Krajowej Administracji Skarbowej udostępniają sobie wzajemnie w celu realizacji zadań ustawowych, a także na żądanie RPO w celu realizacji jego zadań ustawowych.

W 2021 r. Minister Finansów zapewniał RPO, że przy okazji najbliższych prac nad nowelizacją Ordynacji zostanie rozważona zmiana legislacyjna.

Każdy z tych obszarów problemowych został dostrzeżony w ramach prac legislacyjnych nad nową Ordynacją. Mimo słusznych założeń, nie doszło jednak do oczekiwanych zmian.

Rzecznik prosi zatem panią minister o zainicjowanie stosownych prac legislacyjnych, a także o stanowisko co do każdej z tych kwestii.  Pyta też, czy w resorcie toczą się kompleksowe prace nad całościową reformą Ordynacji podatkowej. 

Będzie zmiana Ordynacji podatkowej - odpowiedź minister finansów Magdaleny Rzeczkowskiej z 18 lipca 2022 r.

Obowiązująca Ordynacja podatkowa jest na bieżąco dostosowywana do zmieniającego się otoczenia prawnego i społeczno-gospodarczego. Sukcesywnie wprowadzane są do Ordynacji podatkowej rozwiązania ukierunkowane na poprawę relacji pomiędzy organami podatkowymi a podatnikami oraz uproszczenie procedur podatkowych, w tym takie, które bazują na dorobku projektu nowej Ordynacji podatkowej - dalej: „projekt NOP”. Należy tu wymienić:

• indywidualny mikrorachunek podatkowy, który upraszcza rozliczenia podatkowe,
• instytucję współdziałania, której fundamentem jest zagwarantowanie pewności stosowania prawa w zamian za transparentność podatnika wobec administracji skarbowej,
• szersze możliwości zawieszenia postępowania podatkowego, które pozwalają na zwiększenie jego ekonomiki i efektywności oraz ograniczenie procesowych wydatków podatników związanych z wnoszeniem kolejnych środków zaskarżenia na podjęte rozstrzygnięcia,
• możliwość zaliczenia przez organ podatkowy będący organem Krajowej Administracji Skarbowej nadpłaty podatku na poczet niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, do których wymiaru lub poboru jest właściwy inny organ Krajowej Administracji Skarbowej.

Spośród zmian Ordynacji podatkowej wykraczających poza zakres merytoryczny projektu NOP, na szczególne podkreślenie zasługuje wprowadzenie instytucji porozumienia inwestycyjnego służącego realizacji zasady pewności prawa podatkowego oraz zapewnieniu jednolitej i spójnej wykładni przepisów prawa podatkowego.

Jednocześnie nie wykluczam dalszego wykorzystania na gruncie obowiązującej Ordynacji podatkowej dorobku projektu NOP, o ile konkretne rozwiązanie okaże się odpowiednie i adekwatne w aktualnym systemie podatkowym.

Odnosząc się do problemu przedstawionego w pkt 2 pisma z 20 czerwca 2022 r. (Wydanie decyzji po upływie terminu przedawnienia w przypadku wznowienia postępowania), należy zauważyć, że wydane w ostatnich latach orzeczenia NSA potwierdziły słuszność rozwiązania przyjętego w obowiązującym art. 245 § 1 pkt 3 lit. b Ordynacji podatkowej. Z przepisu tego wynika zakaz uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej mimo stwierdzenia przesłanek wznowienia, jeżeli wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przedawnienia. 

W wyroku z 4 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 2161/18 NSA, odwołując się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do celu instytucji przedawnienia zobowiązań podatkowych, stwierdził, że:

• „nie ma uzasadnienia stanowisko, by cele tej instytucji zawężać jedynie do funkcji ochronnej podatników. W uchwale II FPS 4/13 NSA podkreślił też, że upływ terminu przedawnienia wywołuje różnorakie skutki, stanowi między innymi przesłankę odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej ze względu na treść art. 245 § 1 pkt 3 lit. b) O.p., mimo istnienia przesłanek wznowienia i nie ma przy tym znaczenia, jaka jest przyczyna wznowienia. NSA w tej uchwale wskazał też na podobne do art. 245 § 1 pkt 1 lit. b) O.p. uregulowanie zawarte w art. 247 § 2 O.p. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Odniósł się też do poglądów, co do możliwości orzekania przez organ odwoławczy po upływie terminów przedawnienia na korzyść podatników, z którymi ostatecznie się nie zgodził.'';
• „przedstawiona wykładnia art. 245 § 1 pkt 3 lit. b) O.p. nie stoi w sprzeczności z zasadą efektywności prawa unijnego, a w związku z tym nie jest trafny zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 TUE. WSA trafnie, bowiem wskazał, powołując się na wyroki TSUE z 21 stycznia 2010 r. C-472/08 i z 15 grudnia 2011 r. C-427/10, że to do krajowego ustawodawcy należy określenie, w jakim czasie i w jakim trybie podatnik jest uprawniony dochodzić zwrotu podatku zapłaconego niezgodnie z prawem UE. Polski ustawodawca w art. 245 § 1 pkt 3 lit. b) w zw. z § 2 O.p. wyznaczył wyraźne granice czasowe, w których tryb wznowienia postępowania podatkowego, co do zasady, może skutkować uchyleniem decyzji dotychczasowej".

Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 20 października 2020 r., sygn. akt I GSK 855/17. Przychylając się do oceny zagadnienia dokonanej przez NSA, uprzejmie informuję, że aktualnie nie jest planowane dopuszczenie uchylenia decyzji po upływie terminu przedawnienia w wyniku wznowienia postępowania.

Obecnie trwają prace przygotowawcze nad obszerną, pogłębioną nowelizacją obowiązującej Ordynacji podatkowej. W ramach tej nowelizacji przewidywane jest rozwiązanie problemów poruszonych w pkt 1 (Instrumentalne wszczynanie postępowań karnych skarbowych) i pkt 3 (Ograniczony dostęp Rzecznika Praw Obywatelskich do akt stanowiących tajemnicę skarbową) pisma z 20 czerwca 2022 r. poprzez rozszerzenie dostępu Rzecznika Praw Obywatelskich do akt podatkowych oraz likwidację przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe. Jak wynika z posiadanych danych, na tle ogółu postępowań przygotowawczych prowadzonych przez finansowe organy postępowania przygotowawczego, wszczęte postępowania w bliskim terminie przedawnienia zobowiązania stanowią znikomy odsetek wszystkich spraw.

Na obecnym, bardzo wczesnym etapie, czas trwania procesu legislacyjnego dotyczącego planowanej nowelizacji Ordynacji podatkowej jest trudny do oszacowania, stąd nie można jeszcze przesądzać o harmonogramie prac legislacyjnych. 

Źródło: Rzecznik Praw Obywatelskich